1.4. Напрями гармонізації управління й публічної політики

Посадові особи міністерства, вказувалось у Концепції, повинні бути державними службовцями, які разом із технічними та обслуго­вуючими працівниками становлять апарат (персонал) міністерства. Його повинен очолювати один із заступників міністра (керівник апарату міністерства). Запровадження цієї посади дасть змогу звільнити міністра від обов'язків з адміністративно-оперативного керівництва апаратом і водночас забезпечити стабільність та певну незалежність апарату від змін політичного курсу і політичних діячів, а також і професійне наступництво в роботі апарату міністерства.

Необхідність встановлення інституціонального балансу адміністративних і політичних функцій у системі управління підкреслювалася і в проекті Стратегії адміністративної реформи від 2001 р., яка, на жаль, не набула статусу нормативного доку­мента [15, с. 126-135]. У 2001 р. був запроваджений інститут державних секретарів, який став першим практичним досвідом розмежування адміністративних та політичних функцій у роботі виконавчої влади [16, с. 160-176].

Але всі спроби реформи системи управління за часів прези­дентства Л.Кучми зазнали невдач. Програмні документи здебільшо­го залишились на папері, а їх установки не були втілені ні у відповідні закони, ні в практику функціонування органів управління.

На перших етапах президентства В.Ющенка знову посили­лась увага до необхідності реформування адміністративної системи. Національною радою з питань державного управління та місце­вого самоврядування була підготовлена "Зелена книга. Реформа публічної адміністрації в Україні" (2006 р.), в якій були викладені стратегічні напрями змін.

Окреслимо змістові складові, які повинні пов'язуватися з посадою міністра як політичної фігури. У функціональному вимірі до компетенції міністра як політичної фігури має належати:

а) вироблення стратегії розвитку галузі, яка йому підпоряд­ковується;

б) здійснення контролю над реалізацією цієї стратегії;

в) участь у формуванні порядку денного для прийняття уря­дових рішень, що стосуються підпорядкованої міністру галузі, а також представництво інтересів галузі в уряді;

г)  представлення в парламенті законів, що стосуються ро­боти галузі.

В інституціональному плані міністр як політична фігура має бути представлений: інститутом, який здійснює поточне оператив- не адміністрування державної політики в галузі; інститутом, який по­винен забезпечити в діяльності міністра дотримання його політичних зобов'язань, пов'язаних із виробленням державної політики [17].

Утім, цей документ не дав подальшого поштовху у впрова­дженні адміністративної реформи. Незважаючи на підготовку низки досить ґрунтовних наукових концепцій реформування не­державними аналітичними інституціями (див. [18]), на даний мо­мент політикум утратив інтерес до цієї проблематики.

Можна визначити кілька причин невдач реформування адмі­ністративної системи. По-перше, це поширення домінування уста­новок популізму та маніпулятивних технологій у публічній сфері. Для провідних політичних сил публічна сфера часто сприймаєть­ся виключно в меркантильному плані як засіб підвищення власної популярності за рахунок суто маніпулятивних засобів. Виходячи з цього політичні сили виявляються не зацікавленими у схваленні якихось кардинальних рішень для розвитку публічної політики та забезпечення відкритості політичного процесу. Участь громадян­ського суспільства в процесі вироблення та прийняття політич­них рішень, як правило, лише декларується і здійснюється у формі ритуалу. Звідси спостерігається тенденція - реформаторські про­екти часто з'являються на перших етапах каденції політичних сил. Натомість про ці проекти "забувають", коли на порядок денний виходять питання підготовки до чергових парламентських або президентських виборів.

Другою причиною гальмування реформаторських зусиль адміністративної системи є відсутність консолідованої позиції політичного класу та політичної волі. Установки інерції, консерва­тизм та відсутність інституційної підтримки гальмують реформа­торські зусилля. Так, лише невеликий час в уряді існувала посада віце-прем'єра з адміністративної реформи, в обов'язки якого входи­ли питання реформування системи управління. Однак без інститу- ційної підтримки та належного фінансування реалізація масштабних реформаторських проектів є неможливою.

Третя причина - це недостатня політична культура та багато в чому викривлені цінності учасників політичного процесу. Це проявилось, зокрема, у відсутності довіри та розуміння необхід­ності впровадження кардинальних змін у системі управління. Зміни в системі публічного адміністрування пов'язані із перерозподілом сфер інтересів та впливів лобістських і політичних груп. Тому будь- які реформаторські кроки сприймалися через призму вузькогру-

пових інтересів - хто виграє і хто програє від реформ. З'ясування балансу особистих та групових інтересів, як правило, призводило до того, що будь-які кардинальні новації гальмувалися. Отже, не­бажання поставити загальнодержавні інтереси над груповими ста­ло однією з причин гальмування реформ управлінської системи.

Четверта причина - недостатня концептуальна проробка моделі адміністративної реформи для умов сучасної України. Зок­рема, це стосується нерозуміння в середовищі політикуму визна­чальної ролі держави в умовах фінансово-економічної кризи. Па­нування застарілих ліберальних установок на кшталт "чим менше держави, тим краще" сприяє витісненню питань адміністративної реформи на периферію інтересів політикуму.

У результаті посилюється негативний вплив корпоратизації державного управління, який викривляє публічну сферу, сприяє поширенню тіньового лобізму і домінуванню корпоративних інте­ресів великого бізнесу та корумпованого чиновництва над загаль­нонаціональними інтересами. У сукупності це створює ґрунт для деструкції демократичних механізмів і формування популізму.

Зазначені чинники мають неабияке значення для розуміння актуальності реформування системи управління, яка склалась в Україні. На перших етапах державної незалежності трансформа­ція українського суспільства базувалася на спрощених уявленнях елітних груп про зміст ліберальних цінностей, згідно з якими лише формальні ознаки політичної демократії та послаблення впливу держави в економічній сфері визначалися метою реформування посттоталітарного суспільства. Це призвело до послаблення ме­ханізмів впливу держави на соціально-економічні процеси.

Нині в умовах поширення світової економічної кризи і по­глиблення кризових процесів в українському суспільстві на поря­док денний постає питання перегляду ролі і функцій держави. Поширені в 80-90 рр. ХХ ст. концепції, які базувалися на тезі "чим менше держави, тим краще", тепер є неактуальними. Процеси дез­інтеграції політико-управлінських відносин, некерованість со­ціально-економічними процесами та необхідність вироблення за­гальнонаціональної стратегії виходу з кризи змушує по-новому осмислити роль і функції держави. Очевидно, що настав час відмо­витись від неоліберальних поглядів на роль держави. На сучасно­му етапі трансформації українського суспільства пріоритетним напрямом повинні бути завдання посилення ролі держави в регу­люванні соціально-економічних процесів, зокрема у формуванні структур суспільних (неекономічних) відносин, які б могли забез­печити соціальну ефективність ринку.

Нинішня економічна криза показала наявність серйозних проблем в організації державної влади. Фактично державна влада виявилася неспроможною як до більш-менш скоординованих дій в умовах кризи, так і до розробки зрозумілої програми нейтралі­зації кризових явищ. Нинішня безпорадність уряду, неспро­можність до консолідованих дій в екстремальних умовах та стра­тегічна нездатність сформувати пріоритети державної політики багато в чому стали наслідками того, що впродовж значного часу відкладалося реформування системи управління.

Фінансово-економічна криза, що розпочалася в 2008 р., яка відбувалася на фоні політичної кризи, змусила порушити питання стосовно необхідності формування стратегії побудови "сильної держави". Це означає необхідність розширення і зміцнення полі- тико-адміністративного регулювання та розвитку цільового плану­вання державної політики. Відсутність системного бачення вихо­ду держави із кризи показує необхідність зміцнення експертного і наукового забезпечення творення політики.

У чому саме полягає ця стратегія і який конкретно зміст по­в'язується із концепцією "сильної держави" - це повинно стати пред­метом ретельного аналізу. Очевидно, що поняття "сильної держа­ви" в ХХІ ст. відрізняється від тих уявлень, які існували в ХІХ-ХХ ст. Втім, зрозуміло, що спинити поширення кризових тенденцій може тільки сильна та ефективна державна політика. Причому механіз­ми формування та практика впровадження державної політики по­винні відповідати сучасним умовам глобалізованого світу.

Термін "сильна держава" в такому контексті є синонімом поняття "нова держава". Для цього необхідно критично переос­мислити сучасні погляди на природу і функції держави, уточнити пріоритети державного регулювання як важливого інструменту нейтралізації кризових тенденцій. Зміцнення регуляторної та управ­лінської функцій держави, посилення її креативного потенціалу у створенні нових суспільних та економічних відносин є запорукою успішного виходу українського суспільства із стану стагнації. Отже, без посилення ролі держави в соціальній, політичній та економічній сферах неможливо знайти вихід із нинішньої кризи. Створення силь­ної держави має стати пріоритетом для політичних акторів.

Можна визначити такі пріоритетні шляхи інституційних змін, спрямованих на гармонізацію публічної політики та управління:

-  формування національної ідентичності як ключового чин­ника, на якому базується процес визначення головних орієнтирів суспільного поступу і національних інтересів. Наявність стійкої національної ідентичності мінімізує конфліктність у суспільстві. Перед українською політичною та економічною елітою стоїть за­вдання зміни стратегії реформування у напрямі побудови соціальної і політичної солідарності, цінностей співробітництва, пошуку опти­мального балансу державних, суспільних та приватних інтересів;

- робота щодо створення політико-правових механізмів, які унеможливлюють домінування корпоративних та групових інте­ресів над загальнодержавними, є найактуальнішим завданням. В Україні формується корпоративна політична система, яка дедалі перетворюється на систему закритих від впливу громадянського суспільства політичних відносин, де рішення приймаються вузь­ким колом політиків з метою реалізації власних інтересів.

Для вирішення цього завдання необхідно розмежування функції вироблення та впровадження політики; впровадити зако­нодавчу регламентацію лобістської діяльності; здійснити заходи, спрямовані на демократизацію виборчого процесу та забезпечен­ня його відкритості через, зокрема, ліквідацію виборчої моделі "закритих списків" та налагодження прозорого моніторингу фінан­сування партій та виборчих блоків;

- серед завдань підвищення якості державного управління в Україні пріоритетним є розмежування політичних та адміністра­тивних функцій і посад. Побудова балансу адміністративних і полі­тичних складових має на меті зміну ролі уряду в системі державно­го управління, зокрема відхід від "ручного управління" і переорієн­тацію на сферу формування та впровадження державної політики;

- важливою умовою підвищення якості державного управлін­ня є його деполітизація. Державні службовці в адміністративній роботі повинні дотримуватися вимоги політичної нейтральності. Реалізація принципу деполітизації також означає необхідність ска­сування так званого партійно-квотного принципу розподілу посад і створення механізму, який гарантує захист державних службовців від руйнівного впливу політичної кон'юнктури;

- необхідно вжити належні заходи для покращення стратег­ічного планування державної політики. Важливим чинником фор­мування стратегічної культури врядування повинно стати створен­ня професійної спільноти, яка займається виробленням стратегій для суб'єктів політики. Для цього необхідно піднести статус Про- грами діяльності уряду, зокрема визначити її стратегічний статус та засадничий характер у створенні загальнонаціональних, регіональ­них і галузевих програм економічного та соціального розвитку. Не­обхідно на законодавчому рівні визначити механізм підготовки Про­грами та об'єктивні показники оцінювання її виконання. Реалізація цих кроків дасть можливість уникнути популізму в діяльності уряду.

Висновки

1.  У нерозвинутості публічної сфери і публічної політики полягає одна з головних перешкод на шляху демократичного і ста­більного розвитку Української держави.

Публічна сфера виконує такі функції взаємодії влади і сус­пільства:

-  артикуляція суспільних інтересів, які повинні сформува­тися та прозвучати в самому суспільстві;

-  публічний контроль за діяльністю влади і, у більш широ­кому плані, стану справ у суспільстві;

- вплив на державну політику у формуванні загального сус­пільного інтересу;

-  реалізація політико-культурного просвітництва громадян.

2.  Система державного управління, що склалася в Україні, характеризується невизначеністю інституціонального розмежуван­ня між політичними та адміністративними складовими. На поряд­ку денному стоїть завдання визначення оптимальної моделі по­єднання в державному управлінні адміністративних і політичних функцій.

3.  Фінансово-економічна криза, що розпочалася в 2008 р. і відбувалася на фоні політичної кризи, актуалізувала необхідність стратегії побудови "сильної держави". Зокрема, це означає не­обхідність розширення і зміцнення політико-адміністративного регулювання та розвитку цільового планування державної політики.

Пріоритетні шляхи гармонізації публічної політики та уп­равління полягають у:

-  формуванні національної ідентичності як ключового чин­ника, на якому базується процес визначення головних орієнтирів суспільного поступу і національних інтересів;

-  створенні політико-правових механізмів, які унеможлив­люють домінування особистих та корпоративних інтересів над загальнодержавними;

- побудові балансу адміністративних і політичних складових у системі управління та створення політико-правових засад, які б за­безпечили деполітизацію та професіоналізацію державної служби.

Питання для самоконтролю

1. Визначте атрибутивні та функціональні особливості пуб­лічної сфери в Україні.

2.  Охарактеризуйте ключові ознаки публічної сфери.

3.  Які функції виконує публічна сфера у взаємодії влади і суспільства?

4. Розкрийте функціональні особливості публічної ("політич­ної") діяльності і управлінської ("адміністративної") діяльності.

5.  Охарактеризуйте концептуальні підходи, які визначають зв'язок між політикою і управлінням.

6.   Визначте відмінності політичних та адміністративних складових у державному управлінні.

7. Які проблеми реформування урядування і публічної полі­тики на сучасному етапі розвитку України?

8. Які причини невдач реформування адміністративної сис­теми?

9.  Визначте пріоритетні шляхи гармонізації публічної полі­тики та державного управління.

Список використаних джерел

1. Парсонс В. Публічна політика: Вступ до теорії і практики аналізу політики / В. Парсонс ; пер. з англ. - К. : Видавн. дім "Киє- во-Могилян. акад.", 2006.

2.Дзялошинский И. М. Гражданские коммуникации и публич­ная политика. Демократия, управление, культура: проблемные измере­ния современной политики. Политическая наука: Ежегодник 2006 / И. М. Дзялошинский // Рос. ассоциация полит. науки ; глав. ред. А. И. Соловьев. - М. : Рос. полит. энцикл. (РОССПЭН), 2007. - 551 с.

3.  Демократия, управление, культура: проблемные измере­ния современной политики. Политическая наука: Ежегодник 2006 / глав. ред А. И. Соловьев. - М. : Рос. полит. энцикл. (РОССПЭН), 2007.

4. Гаджиев К. С. Политическая наука. - М., 1994 / Электрон. б-ка Социолог. фак. МГУ им. М. В. Ломоносова. - Режим досту­па : http://lib.socio.msu.ru/l/library?a=p&p=home&l=ru&w= windows-1251

5.Дибиров А.-Н. З. Теория политической легитимности: Курс лекций / А.-Н. З. Дибиров. - М. : Рос. полит. энцикл. (РОССПЭН), 2007. - 272 с.

6. Манхейм К. Диагноз нашего времени / К. Манхейм. - М. : Юристъ, 1994. - 658 с.

7. Вильсон В. Наука государственного управления / В. Виль­сон. - Режим доступа : http://stud.spa.msu.ru/Hbrary/3/tgu/dassics/ wilson.htm

8.  Государственная политика и управление : учебник. Ч. 1. Концепции и проблемы государственной политики и управления / под ред. Л. В. Сморгунова. - М. : Рос. полит. энцикл. (РОССПЭН), 2006. - 384 с.

9. Рабренович А. Теоретические основы политико-админис­тративных отношений / А. Рабренович // Политико-администра­тивные отношения: кто стоит у власти? ; под ред. Т. Верхейна ; пер. с англ. - М. : Права человека, 2001. - С. 10-29.

10. Малиновський В. Я. Словник термінів і понять з держав­ного управління / В. Я. Малиновський. - К. : Центр сприяння інсти- туц. розвитку держ. служби, 2005. - 251 с.

11. Там само.

12.  Про заходи щодо впровадження Концепції адміністра­тивної реформи в Україні : Указ Президента України від 22 лип. 1998 р. № 810. - Режим доступу : www.president.gov.ua

13.  Кумбс Д. Введение в концепцию публичной политики в контексте посткоммунистического транзита / Д. Кумбс // Публичная политика: от теории к практике / сост. и научн. ред. Н. Ю. Данилова, О. Ю. Гурова, Н. Г. Жидкова. - СПб. : Алетейя, 2008. - С. 338-353.

14. Там же.

15.  Гонцяж Я. Адміністративна реформа: нездійсненні мрії та втрачені можливості. Як знайти конструктивний шлях до реалі­зації основних компонентів адміністративної реформи? / Я. Гон- цяж, Н. Гнидюк. - К. : Міленіум, 2002. - 153 с.

16.  Валевський О. Держава і реформи в Україні: аналіз дер­жавної політики в умовах трансформації суспільства / О. Валев- ський. - К. : Вид-во НАДУ, 2007. - 217 с.

17.  Зелена книга. Реформа публічної адміністрації в Україні / Нац. рада з питань держ. упр. та місц. самоврядування, 22 черв. 2006 р. - Режим доступу : www.pravo.org.ua

18. Концепція реформування публічної адміністрації в Україні / Центр політико-правових реформ. - Режим доступу : www.pravo.org.ua