1.3. Відмінності політичних та адміністративних складових у державному управлінні

трьох типів посад у сфері державного управління, що займаються політичними діячами (політиками), які забезпечують вироблення та реалізацію державної політики. Політичний характер зазначе­ного виду посад визначається не лише партійністю особи, яка зай­має цю посаду, а й такими особливостями: а) особливим поряд­ком призначення на посаду; б) особливим порядком звільнення з посади; в) особливими рисами відповідальності, яка має ознаки публічної (тобто відповідальність перед громадськістю, главою держави, парламентом) за наслідки діяльності" [11, с. 141].

З'ясовуючи підстави розмежування політичних і адміністра­тивних функцій в управлінні, необхідно враховувати, що в краї­нах парламентської демократії склад уряду формується парламен­том. Таким чином, організаційна структура уряду відображає як політичні, так і адміністративні аспекти його діяльності. У такому разі уряд виступає концептуальним творцем політики, розробником цілей врядування, укладачем законодавчих актів, спрямованих на посилення своєї інституціональної спроможності. Водночас адмі­ністративний блок відповідає за окреслення шляхів досягнення цілей державної політики, здійснює експертизу документів, їх підготовку, а також управляє ресурсами для виконання програми уряду.

Згідно з Концепцією адміністративної реформи 1998 р. "особливості статусу посади "політичного діяча (політика)" вияв­ляються в трьох ключових моментах: по-перше, в особливому порядку призначення на посаду; по-друге, в особливому порядку звільнення з посади; і, по-третє, в особливих рисах відповідаль­ності, яка має ознаку публічної (тобто перед главою держави, пар­ламентом, а також у певних формах - перед населенням) відпові­дальності за наслідки діяльності". У Концепції наголошується, що політичний характер посад членів уряду зводиться не лише "до факту обов'язкової належності особи, що обіймає дану посаду, до певної політичної партії. Це - можливий варіант (особливо з огля­ду на розвиток у найближчій перспективі політичної структурова­ності суспільства), але не обов'язковий" [12].

У табл. 1.1 показано деякі суттєві відмінності між політи­ком і державним політичним посадовцем.

Як можна бачити, публічний політик репрезентує певний ідеологічний або політичний напрям у суспільстві. Він набуває легітимного статусу за підсумками парламентських або президент­ських виборів, у результаті чого суспільство делегує йому владні повноваження. Натомість державні політичні посадовці "отриму­ють" повноваження від суб'єктів політичного процесу для реаліза­ції певної політичної доктрини. Але, реалізуючи державну політи­ку з позицій політичної сили, яка набула легітимності за результата­ми виборів, вони повинні водночас приймати рішення в інтересах усього суспільства.

Між політичними й адміністративними складовими систе­ми державного управління також існують суттєві відмінності. Нижче, в табл. 1.2, відображено відмінності між політичними й адміністративними посадами щодо процедури призначення та звільнення з посади, відповідальності, характеру діяльності та рішень, що приймаються, позиціонування щодо політичних сил, професійної компетентності.

Таблиця 1.2

Функціональні відмінності між політичними й адміністративними функціями в державному управлінні

Відповідно до визначених відмінностей можна провести демаркацію між політичними органами державної влади й адміні­стративними органами державного управління.

Політичний орган державного управління: формується згідно з політичними процедурами, які визначені Конституцією; керівний склад підбирається за політичними ознаками лояльності до провідних політичних сил; зміна керівного складу відбуваєть­ся за результатами парламентських або президентських виборів; у системі політико-управлінських відносин виступає носієм дер­жавного суверенітету та національних інтересів; не має вищесто­ящого органу управління, підзвітний та підконтрольний представ­ницькому органу (парламенту); самостійно визначає складові своєї організаційної структури; приймає політичні рішення, які спря­мовані на реалізацію загальнодержавних інтересів; несе переваж­но політичну відповідальність за результати своєї діяльності.

Адміністративний орган управління: формується згідно з визначеними у законодавстві адміністративними процедурами; керівний склад формується за ознаками професіоналізму та компе­тентності; зміна кадрового складу відбувається на умовах контрак­ту або з міркувань кар'єрного зростання; в системі управлінських відносин виступає суб' єктом реалізації державної політики; підкон­трольний та підзвітний вищестоящому адміністративному органу управління; організаційну структуру затверджує вищестоящий адміністративний орган згідно з чинним законодавством та визна­ченими нормами; приймає адміністративні рішення, які спрямо­вані на вирішення конкретних проблем у певній галузі економіки або соціальній сфері; несе адміністративну відповідальність за свою діяльність, форми цієї відповідальності визначені у законо­давстві і чинними нормами.

Як можна бачити з наведених вище відмінностей, публічна політика й управління тісно пов'язані між собою в реалізації дер­жавної влади. Є підстави для визначення політичного характеру діяльності державного управління. Водночас політика виступає суттєвою складовою діяльності державної адміністрації та реалі­зації функцій управління.

Сьогодні в Україні всі ці функціональні та інституціональні складові мають невизначений стан, що впродовж останніх років негативно позначалося на державному управлінні. "Політика" ви­сувала претензії до виконавчої влади, звинувачувала її в закри­тості і небажанні втілювати в життя політичні програми. Натомість "адміністративне" (бюрократичний апарат) багато в чому відтор­гало політичні програми та тенденції.

Історія взаємозв'язку між політичною та адміністративною сферами в Україні впродовж останнього десятиріччя має безліч драматичних ситуацій. Відомі випадки безпосереднього тиску і відкритого конфлікту, коли політичні сили заявляли про необхідність відставки уряду буквально наступного дня після затвердження його складу парламентом. Більш м'які форми пошуку балансу між цими сферами - це практика кооптації представників політичних сил у виконавчі органи влади, яка часто використовувалася за часів пре­зидентства Л.Кучми. До прийняття оновленої Конституції в 2004 р. це відбувалося на підставі "доброї волі" учасників політичного про­цесу або непублічних домовленостей між ними, що аж ніяк не сприяло цілям реалізації ефективного державного управління. Після схвалення оновленої Конституції у 2004 р., коли уряд став

формуватися як результат коаліційної угоди між політичними си­лами, які складають парламентську більшість, політичні сили без­посередньо стали формувати виконавчі органи влади. Засобом реалізації цих нововведень стало поширення так званого партійно- квотного принципу, коли ключові посади в системі виконавчої влади розподілялися між політичними силами, які в парламенті утворили коаліційну більшість. У результаті застосування партій- но-квотного принципу виникла реальна загроза депрофесіоналіза- ції державної служби і деструкції у мотивації державних службов­ців. Адже просування по кар'єрних сходах в атмосфері панування партійно-квотного принципу цілком залежить не від професійних якостей, а від політичної лояльності.

Враховуючи масштабність та складність адаптації норм публічного врядування в умовах перехідного посттоталітарного суспільства, британський дослідник Д.Кумбс визначає кілька складнощів у справі адаптації норм публічного врядування.

Перша - це так званий ефект "троянського коня" як імовір­ний результат імпорту сучасних західних політико-управлінських підходів. Співвідношення між державним адмініструванням і полі­тичним процесом завжди залежить не тільки від законодавчого механізму забезпечення нейтральності і захисту прав чиновника, а також і від політичного контексту, в якому такі відношення фор­муються і відбуваються. Таким чином, стверджує Д.Кумбс, ті, хто імпортує установки нейтральності державного управління як спо­собу запобігання змішуванню політичних функцій з впливом партій та особистостей, у результаті можуть стикнутися з тим, що "в поганих руках і при неадекватному інституційному контролі науковий підхід публічної політики може запросто стати ресур­сом посилення політичного керівництва країни, а не його обме­ження" [13, с. 347]. Така ситуація буде зменшувати роль парла­менту і негативно впливати на роботу виконавчої влади.

Звідси можна сформулювати другу умову впровадження політико-управлінських новацій, яка полягає в необхідності ви­значення змісту інституціонального контексту. В цьому контексті пріоритетним завданням є організація контролю над виконанням обов'язків державними чиновниками і забезпечення професіоналі­зації державної служби. В противному разі, як зазначає Д.Кумбс, "використання відповідної риторики забезпечує підтримку егої­стичних інтересів і майстерно вводить в оману, незалежно від того, за допомогою якої риторики це здійснюється - марксизму-ленініз- му або прикладного політичного аналізу" [14, с. 348].

Третій аспект "троянського" феномену полягає в тиску зовнішніх сил, які шукають економічні та політичні вигоди від посткомуністичних країн. Так, досвід країн - нових членів ЄС по­казує, що впровадження нових процедур і структур для оновлен­ня чинних політико-управлінських практик здійснюється під зовнішнім тиском з боку ЄС, і тим самим створює серйозні викли­ки традиційним моделям державного управління в цих країнах.

Таким чином, Д.Кумбс відмічає складність "імпорту" кон­цепції публічної політики в країнах, що трансформуються, дово­дить неможливість стандартного використання цієї концепції без урахування соціально-політичного контексту транзитивних країн і необхідності адаптації до культурних і політичних реалій конк­ретного суспільства. Проте ці обмеження не зменшують цінності і потенціалу концепції публічної політики.

Отже, інституціональний та функціональний дисбаланс полі­тичних і адміністративних складових чинної системи управління негативно позначається на його ефективності. Негативний досвід попередніх років та численні конфлікти між законодавчою і вико­навчою гілками влади ставлять на порядок денний формування такого механізму прийняття рішень, за якого політично-публічна складова була б збалансована з адміністративною "оболонкою" органів управління.