1.2. Взаємодія політики й управління

державним управлінням розуміється діяльність органів держав­ної влади та їх посадових осіб щодо реалізації визначеної політики.

На відміну від адміністративної роботи, яка здійснюється згідно з чинними правилами та нормами (тобто формалізованої діяльності), власне політична (публічна) діяльність пов'язана із завданням установлення нових формальних умов. Тобто "політи­ка" виникає в середовищі, де потрібно приймати нові рішення, які не мають аналогів у минулому. Натомість у процесі буденної адмі­ністративної роботи поточні справи вирішуються відповідно до вже наявних регламентацій, правил і настанов, тоді як "політика" має справу з тими проблемами, які вже неможливо розв'язати за допомогою раніше визначених установлень. Політика спрямова­на на встановлення нового регламенту адміністративної діяльності, вона "починається тільки там, де ще немає раціоналізації, де ми змушені приймати рішення в ситуації, яка не врегульована розпо­рядженнями" [6, с. 100].

Головне у творенні політики - це визначення суті проблеми, розв'язання якої потребує втручання державних органів влади. Прийняттю політичних рішень має передувати публічне обгово­рення всіх обставин виникнення суспільно значущої проблеми та оптимальних варіантів її розв'язання. Політичне рішення характе­ризується тим, що суб'єкту публічної політики доводиться обира­ти найбільш оптимальний варіант із кількох альтернатив. Адміні­стративна робота в такому контексті є реалізацією прийнятого політичного рішення. Тобто адміністративна діяльність пов'язана з інструментальною складовою здійснення політики і тому повинна бути регламентована відповідними нормами. Адміністративне рішення завжди має справу з чітко окресленим та регламентова­ним порядком вирішення проблем.

Отже, політика й управління є взаємозалежними суспільними сферами, які об'єднує загальна природа походження, що пов'язана із феноменом влади. Ці сфери впродовж історичного розвитку співвідносилися по-різному, але їх завжди об'єднувало уявлення про владу як про організовану силу, яка спрямована на врегулю­вання соціальних, економічних та особистих відносин.

Упродовж тривалого часу вважалося, що між "політикою" і "адмініструванням" повинна пролягати чітка інституціональна межа: політичні інституції мають займатися публічним вироблен­ням політичних рішень, натомість адміністрація - нести відпові­дальність тільки за їх виконання на практиці. Стверджувалося, що політики й управлінці існують кожен у своєму світі із своїми авто­номними цінностями і правилами.

Вудро Вільсон, якого вважають засновником концепції та­кого розмежування, відстоював думку, що "адміністративна ланка перебуває поза сферою політики як такою. Питання управління - це не політичні питання. Хоча політика ставить завдання перед адміністрацією, не слід допускати, щоб вона маніпулювала дер­жавними службовцями" [7]. Як вважав В.Вільсон, збереження і розвиток демократії можливі тільки за умови здійснення постійно­го контролю політиками за адміністративною діяльністю. Згідно з його концепцією зміни в політичній сфері не мають впливати на функціонування адміністративної системи, яка повинна бути в змозі реалізувати будь-які рішення обраних на виборах політич­них лідерів.

Ця концепція була поширена в ХІХ ст., однак подальший історичний розвиток довів помилковість абсолютизації такого погляду. Під впливом узагальнення досвіду роботи урядів у першій половині ХХ ст. у науці виникла функціоналістська модель, згідно з якою управління є процес прийняття рішень, а політика забезпе­чує їх легітимність. Згідно з цією концепцією "політикою і легіти­мацією влади займаються правлячі економічні й політичні еліти, а організаційні структури управління здійснюють виконання їх рішень. Сучасні уряди беруть активну участь у формуванні по­рядку денного політики, їх діяльність справляє суттєвий вплив на процеси легітимації влади" [8, с. 22].

Повне розмежування призводить до зниження якості як адмі­ністрування, так і політики. За цих умов політики стають безвідпові­дальними, натомість система адміністрування виявляється "жерт­вою" політичної кон'юнктури. Водночас адміністративна система зосереджує величезні ресурси, які в умовах слабкого публічного політичного контролю можуть використовуватися в особистих або корпоративних інтересах. Для контролю над гіпертрофованим зро­станням адміністративної влади й унеможливленням трансфор­мації державної політики в спосіб обслуговування особистих та корпоративних інтересів публічна політика використовує такі засо­би, як політичний контроль за діяльністю адміністрації, виборність вищого управлінського персоналу, підзвітність виконавчої влади парламенту, відкритість адміністративної вертикалі.

Однією із спроб визначити теоретичні підвалини політико- адміністративних відносин у процесі формування політики стало

дослідження Дж.Ебербаха, Р.Путнема і Б.Рокмена "Бюрократи і політики в західних демократіях". Автори наполягають на існу­ванні чотирьох можливих моделей побудови відносин між полі­тичними публічними діячами і державними службовцями. Модель I ("політика - адміністрація") утверджує дихотомічний поділ сфери політики й адміністрування в тому вигляді, як його розумів В.Вільсон. Модель II ("інформація - інтереси") передбачає участь чиновників у формуванні політичного курсу, яка, проте, є доволі обмеженою. Згідно з цією моделлю чиновники дають експертну оцінку на основі своїх знань та інформації, у той час як політики займаються питаннями основних цінностей і мають великі мож­ливості для політичного маневру. Модель III ("діяльність - рівно­вага") передбачає, що в політичному процесі беруть участь на па­ритетних умовах як політики, так і державні службовці. За цією моделлю, політики виражають різноманітні інтереси суспільства, а бюрократи є провідниками вузькокорпоративних інтересів. Та­ким чином, політики виступають у ролі "активізатора", який керує змінами в політиці, тоді як бюрократи відіграють роль "стабіліза­тора", що проводить політику, пристосовуючи її до конкретної ситуації. Модель IV (гібридна) припускає, що розбіжності між ступенем участі політиків і державних службовців у процесі фор­мування політичного курсу поступово нівелюються і спостерігаєть­ся тенденція до зближення цих двох груп. Особливо це стосується вищих державних службовців, наділених не тільки адміністратив­ними можливостями, а й високим рівнем наближеності до полі­тичної діяльності, причому другий аспект часто явно переважає. Водночас, за цією моделлю, при призначенні на вищі посади в державній службі посилюється вплив політичних мотивувань, що призводить до пересування кадрів зі сфери політики у сферу управ­ління, і навпаки. Таким чином, межа між політичним та адміністра­тивним управлінням повільно, але неухильно розмивається [9, с. 18].

Складність соціально-економічного розвитку та багато­гранність сучасного суспільства приводить до того, що виникають як політичні державні органи з адміністративними функціями, так і адміністративні органи з політичними функціями. Як показує сучасна практика управління, не можна провести однозначно ви­значену межу між політичним і адміністративним рівнем державної влади. Тому для політичного державного органу встановлюється політична відповідальність, яка адекватна його повноваженням і функціям. А для органу державного управління - форми адміні­стративної відповідальності.

Система державного управління, що склалася в Україні, ха­рактеризується невизначеністю інституціонального розмежуван­ня між політичними та адміністративними функціями. Практика державного управління свідчить, що в Україні ще не сформувався інститут високопрофесійних державних менеджерів, "вільних" від політики, а процеси, які відбуваються у політичній сфері, не спри­яють становленню цього інституту. Отже, на порядку денному стоїть завдання визначення оптимальної моделі поєднання в дер­жавному управлінні адміністративних і політичних функцій.