11.1. Поняття та зміст стратегічного планування й управління в державному управлінні

економічне) середовище. Прогнозування майбутніх станів суспільства в державному управлінні особливо пов'язані з контролем-плануван- ням і поновленням державної політики таким чином, щоб можна було вибрати найкращий спосіб з можливостей у майбутньому.

Планування - це визначення параметрів управлінського про­цесу на основі зіставлення інформації про потреби зовнішнього середовища в результатах діяльності і його можливостей, з ура­хуванням розвитку самого суб'єкта, що направлено на досягнен­ня поставленої перед системою мети.

План - це кількісне відображення цілей та розробка шляхів їх досягнення. Це результат планування, мотивована модель дій, створена на основі прогнозу стану середовища і поставленої мети.

Прогнозування і планування взаємопроникні та чергові ета­пи реалізації перспективної державної політики. Власне, плану­вання - це процес перетворення цілей у прогнози та плани, процес визначення пріоритетів, засобів та методів їх досягнення. Призначен­ня планування як функції управління полягає в намаганні завчас­но врахувати по можливості всі внутрішні та зовнішні фактори, що забезпечують сприятливі умови для нормального функціону­вання і розвитку об'єкта управління (суспільні відносини).

Структурування у поєднанні прогнозування та планування вибудовує стратегію поведінки суб'єкта управління відносно об'єк­та та системи в цілому. Термін "стратегія" має глибоке коріння і широке поширення та загалом розуміється як комплекс дій з до­сягнення визначених цілей.

Слово стратегія походить з давньогрецької мови: Stratos - армія, військо; Agos - я керую. Спочатку означало мистецтво або науку бути полководцем. У переносному значенні (за визначенням словника: Ожегов С. И. Словарь русского языка. - М. : Рус. яз., 1988. - С. 630) - мистецтво керівництва суспільною та політич­ною боротьбою; спосіб дій, лінію поведінки кого-небудь (Новий словник української мови / В. Яремко, О. Сліпушко : в 4 т. - Т. 4. - К. : Аконіт, 1999. - С. 417).

Світова практика загалом виробила розуміння стратегії, що зводиться до трьох основних підходів:

 

У сучасному розумінні всі три підходи до бачення стратегії максимально наближені один до одного і комбінуються в тлума­ченні, що виражається наступним чином:

Стратегія - це свідомий процес, спрямований на визначення напряму розвитку організації, регіону чи територіальної грома­ди в умовах середовища, що змінюється [2, с. 137]. Формування ж стратегії та складання плану щодо її реалізації визначається як стратегічне планування, що в системі державного управління надає управлінській діяльності довгострокового характеру.

Стратегічне планування - це систематичний процес, за допомогою якого організація, регіон чи територіальна громада прогнозує та планує свою діяльність на майбутнє, а саме процес постійного прийняття та коригування управлінського рішення у часі. Результатом цього процесу стає документ, який спрямовує на досягнення поставлених цілей.

У практиці діяльності органів влади України достатньо по­ширене оперативне чи звичайне (максимальний термін 1 рік) пла­нування, яким часто підміняють стратегічне планування. Тобто планування повсякденної діяльності презентується як стратегічний план розвитку організації чи структури. Це поширена помилка, тому, зіставляючи стратегічне й оперативне (звичайне) плануван­ня (див. табл. 11.1), наголосимо, що

Таблиця 11.1

Стратегічне планування має низку особливостей:

•   стратегічне планування слід розуміти як процес, націле­ний на розробку та впровадження стратегії розвитку середовища, у якому існує той чи інший об'єкт;

•  стратегічне планування - процес, спрямований у майбутнє, який визначає цілі та напрями розвитку, методи і способи досяг­нення цих цілей;

•  стратегічне планування - процес, який програмує майбутні події, рівень;

•   стратегічне планування є циклічним процесом, який пе­редбачає аналіз і коригування реалізації стратегічного плану на етапах його втілення [7, с. 2].

Характерними рисами стратегічного планування виступають:

•    спрямованість у середньострокову та довгострокову перспективу;

•  орієнтація на досягнення визначальних для даної системи цілей;

•  органічний взаємозв'язок намічених цілей з обсягом і струк­турою ресурсів, необхідних для їх досягнення (як наявних, так і створених у перспективі);

•   врахування впливу різноманітних умов та факторів, які визначають стан об'єкта планування [8, с. 371].

Стратегічне планування і процес, і результат, оскільки в його основу покладено:

•   вибір цілей та завдань, що мають привести до кращого суспільства;

•  визначення найдієвішого способу досягнення цілей та завдань;

•   централізацію влади.

Зорієнтованість стратегічного планування на результат не викликає сумнівів, оскільки стратегічний план обов'язково перед­бачає досягнення результату відповідно до задекларованої цілі. Процес стратегічного планування передбачає:

•   розподіл ресурсів (фонди, дефіцитні управлінські кадри, технологічний досвід);

•   адаптацію до зовнішнього середовища (поліпшення сто­сунків організації з її зовнішнім середовищем);

•   внутрішню координацію;

•   організаційно-стратегічне передбачення.

При цьому в історичному розрізі стратегічне планування було реакцією на очевидний безлад і короткозорість, породжені ринковими негараздами і плюралістичними підходами у розв'я­занні проблем владою в країнах з ринковою економікою, таких як США, Канада, Велика Британія, Франція та ін.

Однак слід висловити застереження щодо стратегічного планування. Передовсім стратегічне планування не варто вважати самоціллю чи панацеєю від усіх негараздів. Це не є догматична "ковдра" безпечного і безтурботного існування, оскільки процес стратегічного планування неперервний і з бюрократичної точки зору містить чіткішу регламентацію діяльності з постійним моні­торингом виконання стратегічного плану - кінцевого продукту процесу стратегічного планування.

Стратегічний план допомагає:

•   думати стратегічно (керівництво) й розробляти дієві стра­тегії (службовці);

•   пояснити майбутні напрями політики (громадянам);

•    встановити пріоритети (розвитку організації, регіону, те­риторіальної громади);

•   оцінити результативність і ефективність використання ре­сурсів, особливо бюджетних коштів;

•   оцінити сьогоднішні рішення у світлі майбутніх змін;

•    створити логічно послідовну й захищену базу для прий­няття рішень;

•   забезпечити максимальну неперервність в організаційно­му контролі службовців (моніторинг);

•   визначити основні організаційні проблеми;

•   результативно діяти в мінливому середовищі;

•   організовувати команду виконавців та експертів [2, с. 11].

У державному управлінні стратегічне планування стосуєть­ся, передусім, опрацювання та підготовки стратегій розвитку так званого державного простору, тобто країни, регіону чи визначеної території, оскільки кожна з цих територій має свого урядника, в обов'язки якого входить опрацювання такої стратегії розвитку.

У цьому контексті стратегічне планування, будучи формо­творчим елементом системи управління, природно відтворює сис­тему в собі, її елементи, надаючи їм власних параметрів і, як на­слідок, стає підгрунтям виникнення та використання стратегічно­го управління в діяльності суб'єктів реалізації державної політики.

У науковій літературі також поширеним є поняття стратегіч­ний менеджмент. Корені стратегічного менеджменту перебува­ють у підприємницьких організаціях, які ведуть боротьбу за існування в умовах ринкової конкуренції. Оскільки виживання фірми в умовах конкуренції залежить від мудрості схвалюваних її керівницт-

вом рішень, цій ідеї присвячено чимало досліджень провідних учених з тим, аби зрозуміти сутність основних процесів та сприяти процесу прийняття рішень як у бізнесових, так і в державних структурах.

Важливим є розуміння спільних і відмінних рис між стратегіч­ним плануванням і менеджментом, оскільки в державному секторі спо­стерігається певна плутанина й неадекватне сприйняття цих термінів.

Досить часто ці два поняття використовуються як тотожні, хоча різниця між стратегічним плануванням і стратегічним менеджментом полягає загалом у тому, на якому етапі процеси завершуються або на яких специфічних моментах робиться наголос у кожному з них.

Стратегічне планування переважно наголошує саме на роз­робці стратегічного плану. Стратегічний менеджмент переважно звертає особливу увагу на етап реалізації. Це, звісно, не означає, що планування є менш важливим, швидше за все мовиться про таку саму значимість етапу реалізації. Згідно з цим у стратегічно­му управлінні можна виділити дві фази: 1) період стратегічного планування; 2) період реалізації стратегії.

Звідси, стратегічне управління - це процес первісного і в по­дальшому повторного визначення стратегії у відповідь на зміни оточення, що відбулись, чи на зміни, що лише відбудуться, або навіть процес, що спричиняє ці зміни, і пов'язаний з ним процес реалізації/ виконання, в якому ресурси та можливості суб'єкта розподілені таким чином, щоб вона могла реалізувати перспективні/довгостро­кові цілі щодо розвитку, а також була здатна забезпечити своє існу­вання в потенційних ситуаціях переривистості. Стратегічне управ­ління полягає в прийнятті рішень (стратегій) щодо майбутніх напрямів діяльності органів влади та у виконанні цих рішень.

При цьому реалізація стратегії охоплює повторюваність уп­равлінського функціонального циклу за визначеними кроками, пе­редбаченими процесом стратегічного планування (рис. 11.1).

 

Відтак, процес стратегічного управління за процедурним змістом повністю співвідноситься з процесом стратегічного пла­нування, де покроковий процес реалізації стратегії спрямований на:

•   розвиток організаційної структури та її пристосування до обраної стратегії;

•    збереження або запровадження нових функцій, що необ­хідні для належної роботи організації з метою успішної реалізації нею обраної стратегії;

•   проведення моніторингу ефективності реалізації окремих етапів процесу впровадження стратегії.

В Україні унормовано низку документів, що стосуються стра­тегічного планування й управління. Тобто ми можемо говорити про систему стратегічного планування й управління в Україні.

Українське законодавство щодо стратегічного планування можна умовно поділити на кілька змістових блоків:

До першого блоку можна віднести документи для форму­вання стратегічного планування в Україні на загальнодержавному рівні: "Про державне прогнозування та розроблення програм еко­номічного і соціального розвитку України" (Закон України), "Про державні цільові програми", "Про розроблення проекту Стратегії економічного та соціального розвитку України до 2011 року" (Розпо­рядження Президента України), "Про підготовку проекту Страте­гії економічного та соціального розвитку України на 2002-2011 роки", "Про впровадження системи стратегічного планування і прогно­зування", "Про проект Закону України про державне прогнозуван­ня та розроблення програм економічного і соціального розвитку України" (постанови Верховної Ради України);

постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України " Про схвалення Концепції вдосконалення системи прогнозних і програм­них документів з питань соціально-економічного розвитку Украї­ни", "Про прогноз економічного і соціального розвитку України на 2002-2006 роки", "Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання про­екту державного бюджету";

Послання Президента України до Верховної Ради України: Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічно­го та соціального розвитку України на 2002-2011 роки, "Про Стра­тегію економічного та соціального розвитку України "Шляхом європейської інтеграції" на 2004-2015 роки" та ін.

Другий блок - нормативно-правові акти, спрямовані на роз­будову стратегій регіонального розвитку: "Про затвердження Дер­жавної стратегії регіонального розвитку на період до 2015 року", "Про затвердження Порядку здійснення моніторингу показників розвитку регіонів, районів, міст республіканського в Автономній Республіці Крим і обласного значення для визнання територій депре­сивними", " Про утворення Ради розвитку регіонів", укази Президен­та України "Про Концепцію державної регіональної політики", "Про стимулювання розвитку регіонів", "Про Генеральну схему планування території України"; наказ Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції "Про затвердження Методичних рекомендацій щодо формування регіональних стратегій розвитку";

блок документів, що унормовують вироблення стратегій на рівні територіальної громади: закони України "Про місцеве само­врядування в Україні", "Про місцеві державні адміністрації", "Про власність", "Про звернення громадян", "Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків", "Про статус депутатів місцевих рад", постанови Кабінету Міністрів України "Про деякі питання щодо забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики", "Про Порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої вла­ди", укази Президента України "Про забезпечення умов для більш широкої участі громадськості у формуванні та реалізації держав­ної політики", "Про забезпечення участі громадськості у форму­ванні та реалізації державної політики", розпорядження Кабінету Міністрів України "Про роботу центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо забезпечення відкритості у своїй діяльності, зв'язків з громадськістю та взаємодії із засобами масової інфор­мації" тощо.

Третій блок - стратегії галузевого розвитку: "Про затвер­дження Стратегії демографічного розвитку в період до 2015 року", "Про затвердження Порядку організації та фінансування стратегіч­ного планування у сфері оборони і військового будівництва", "Про затвердження Стратегії модернізації системи бухгалтерського об­ліку в державному секторі на 2007-2015 роки", "Про затверджен­ня Стратегії розвитку державної статистики на період до 2008 року", "Про затвердження Стратегії розвитку системи державних заку­півель на 2005-2010 роки", "Про заходи щодо реалізації в 2006 році Стратегії подолання бідності", "Про схвалення Енергетичної стра­тегії України на період до 2030 року".

Зазначимо, що чинне законодавство потребує суттєвих ко­регувань та узгоджень щодо формування стратегічних планів як на національному, регіональному, так і на рівні розвитку терито­ріальних громад.

Окремо слід наголосити на Розпорядженні Кабінету Мініст­рів України від 4 жовтня 2006 року № 504-р. "Про схвалення Концепції вдосконалення системи прогнозних і програмних доку­ментів з питань соціально-економічного розвитку України". Відпо­відно до зазначеного Розпорядження систему прогнозних і про­грамних документів складають довгострокові, середньострокові та короткострокові прогнозні і програмні документи, в яких відпо­відно до соціально-економічних та суспільно-політичних процесів, що відбуваються в державі, з урахуванням впливу зовнішньоеко­номічних та інших факторів і очікуваних тенденцій, визначаються цілі і пріоритети соціально-економічного розвитку та заходи, які необхідно здійснити для їх досягнення. Відповідно до Розпоря­дження: довгострокові прогнозні і програмні документи визнача­ють напрями розвитку, стратегічні цілі та структурні пропорції економіки і соціальної сфери.

Довгостроковий період - понад п'ять років. На цей період розробляється:

•  стратегія економічного та соціального розвитку України - документ, у якому визначаються пріоритети, стратегічні цілі, струк­турні пропорції економіки і соціальної сфери та напрями держав­ної політики;

•   стратегія розвитку галузі економіки (сфери діяльності) - документ, у якому на основі прогнозу тенденцій розвитку відповід­них ринків і напрямів науково-технічного прогресу визначаються довгострокові цілі та пріоритети розвитку галузі економіки (сфе­ри діяльності), заходи, спрямовані на їх досягнення, та ресурси, що необхідні для здійснення таких заходів.

Крім того, варто мати на увазі, що на довгостроковий період (понад п'ять років) розробляються проекти:

•   стратегії економічного та соціального розвитку України;

•   державної стратегії регіонального розвитку;

•   регіональних стратегій розвитку Автономної Республіки Крим, областей, м. Києва і Севастополя;

•  стратегій розвитку галузей економіки (сфер діяльності) (у разі необхідності).

Середньострокові прогнозні і програмні документи розроб­ляються на строк до п'яти років на основі довгострокових доку­ментів і визначають умови соціально-економічного розвитку, на­прями дій та заходи на середньострокову перспективу з метою досягнення стратегічних цілей. До них належать:

•   програми діяльності Кабінету Міністрів України;

•   прогнози економічного та соціального розвитку України;

•   прогнози економічного та соціального розвитку Автономної Республіки Крим, областей, м. Києва і Севастополя (за рішенням місцевих органів влади);

•   основні напрями бюджетної політики і прогнозу показників зведеного та державного бюджетів України;

•   державні цільові програми;

•   стратегічні плани роботи центральних органів виконавчої

влади.

Короткострокові прогнозні і програмні документи розроб­ляються на основі середньострокових документів і визначають цілі, умови розвитку та відповідні заходи на наступний рік.

У разі потреби за рішенням Кабінету Міністрів України можуть розроблятися інші стратегічні документи. Всі інші про­гнозно-планові документи спрямовуються на реалізацію відповід­них стратегій розвитку.

Для нас важливою є саме "Концепція" ("Про схвалення Концепції вдосконалення системи прогнозних і програмних документів з питань соціально-економічного розвитку України"), в якій визначено систему прогнозних і програмних документів у сфері стратегічного плануван­ня. Адже первинним, початковим документом у системі вироблення стратегії і створення стратегічних планів є концепція.

На підставі концепції розробляються стратегічні плани розвитку регіонів і територіальних громад та стратегічні плани роботи цент­ральних органів виконавчої влади - цільові комплексні документи, в яких концептуальні положення набувають докладного й конкретно­го обґрунтування, а також узгодження проблемних питань.

Змістові блоки концепції

Відповідно до призначення структура концепції, як прави­ло, складається з чотирьох змістових блоків:

•   цільовий;

•   прогнозно-аналітичний блок;

•   блок - урахування факторів середовища;

•   концептуальний блок.

Крім того, слід обов'язково зважати на наявність у концепції трьох різнорівневих, але водночас взаємопов'язаних аспектів: мак- роструктурного; міжгалузевого; територіального.

Спираючись на систему стратегічного планування й управлін­ня в Україні, слід наголосити на розрізненні стратегічного плану­вання для організації, тобто міністерства чи ЦОВВ і стратегічного планування для галузі, сфери діяльності, регіону чи територіаль­ної громади.