4.1. Політико-адміністративне управління посттоталітарного суспільства: ревізія традиційних функцій держави

чання в економіку, тобто така форма взаємодії, коли люди переда­ють частину власних прав державі як органу, який повинен пред­ставляти і захищати їх інтереси, а держава повинна це робити, а якщо ці умови порушуються, то народ має право на їх захист різни­ми засобами, у тому числі і за допомогою революції. До речі, пе­реважно саме ці ідеї були покладені в основу концепції розвитку нових постсоціалістичних держав.

Сучасне завдання для держави - своєчасне реагування на проблеми і пошук адекватного виходу з кризових ситуацій. Ана­лізуючи стан розвитку сучасних держав як сукупності організацій, що здійснюють управління суспільством і є головним елементом політичної системи і формою організації громадян на основі за­конів, правил, виходячи з владної форми їх закріплення, можна говорити про існування нерозвинених держав - держав - бюрок­ратій, а можна про розвинені - держави - нації (правові). Говорячи про нові бюрократичні тенденції, можна підкреслити навіть і по­яву нового угрупування - певного політико-адміністративного кла­су, який на початку реформ допомагав бізнесу впливати і навіть "захопити" державу, а сьогодні ми спостерігаємо за розвитком протилежної тенденції - тобто встановлення повного контролю бюрократії (адміністративної влади) над бізнес-структурами, ство­рення альянсу для вирішення власних або корпоративних цілей.

Для країн з перехідною економікою, як правило, характерним є низький рівень розвитку громадянського суспільства і демокра­тичного правління, а відповідно розраховувати на раціональний діалог влади і суспільства у пошуках виходи з кризи важко. Аналі­зуючи об'єктивні причини необхідності реформ виходячи з аналі­зу традиційних функцій держави і її завдань як політичного інсти­туту, відмітимо, що це передусім низька ефективність держави як політичного інституту, її неспроможність подолати кризові явища в економіці, політична нестабільність, корупція, зростання зло­чинності, соціальна напруженість, а також зростання недовіри до всіх форм владних інституцій.

У даному контексті завдання оптимізації виконання держа­вою своїх функцій по відношенню до суспільства безпосередньо пов'язане з системою функціонування політико-адміністративно- го управління. Проблема його вдосконалення має як теоретичний, так і практичний рівень. На методологічному рівні розв'язання проблеми вдосконалення та оптимізації взаємовідносин можна аналізувати передусім з точки зору завдань і функцій політичного керівництва, політичного лідерства і інституцій державно-адміні­стративного управління. Але зазначимо, що об'єктивному аналізу заважає певна термінологічна невизначеність. У вітчизняній науці терміни "політичне керівництво", "політичне лідерство", "державне управління", "політико-адміністративне управління", "публічне управління" вживаються у кількох розуміннях, що значно усклад­нює просте зіставлення результатів досліджень і напрями їх ево­люції. Найбільшим недоліком є те, що в рамках широкого тлума­чення державного управління політичне керівництво ним погли­нається, і саме проблема оптимізації політико-адміністративної взаємодії втрачає свій системно-управлінський смисл. За вузького тлумачення державного управління та політичного керівництва проблема оптимізації їх взаємодії має редукований, внутрішньо- інституціональний характер - як взаємодія адміністративного і політичного управління в рамках органів державної влади. Тим самим втрачається контекст цієї взаємодії, який, власне, і визна­чає її в умовах демократичного врядування.

Вперше проблема взаємовідносин політики й управління виникла в контексті аналізу взаємовідносин і взаємозв'язку діяль­ності політиків, політичного керівництва і лідерства, з одного боку, і бюрократії, чиновників, зайнятих різного роду адміністративною діяльністю - з другого. Не буде перебільшенням відзначити, що ця проблема в різних контекстах постійно привертала до себе увагу, були спроби знайти відповідні інструменти її вирішення, тому що від цього багато у чому залежить і успіх соціальних перетворень. Для сучасно­го етапу розвитку української державності це має також надзвичайно важливе значення, особливо в контексті аналізу політико-адміністра- тивної взаємодії і взаємовпливу на різних рівнях суб'єктності.

Лінія розмежування політичного і адміністративного рівнів у структурі державного апарату визначається чинним правовим полем, традиціями та поточною розстановкою сил, фактичним поділом влади в суспільстві й державі. При цьому розмежування сфери політичного керівництва і сфери державного управління де- юре і де-факто можуть не збігатися. Існують також державні поса­ди та інституції, які фактично поєднують у собі в різній пропорції і політичні, і адміністративні функції, утворюючи свого роду пере­хідну смугу між державним управлінням і політичним керівництвом. Тому оптимальність розмежування політичного та адміністратив­ного в роботі державного апарату виходить за межі виключно юридичної постановки питання.

Проте, констатуючи, що не все в державному управлінні є політикою, слід дати відповідь на запитання: чи все в діяльності держави є управлінням і чи є управління єдиною й основною функ­цією держави як підсистеми суспільства? Стало вже традиційним у системному плані розглядати суспільство як самокеровану сис­тему. Остання обставина означає, що в системі суспільства повин­на виокремлюватися підсистема, основна функція якої полягає в управлінні всією системою в цілому. Відомо, що будь-яка самоке- рована система розчленовується на дві підсистеми - ту, що управ­ляє, і ту, якою управляють.

Еволюція поглядів на сутність політико-адміністративної взаємодії коливалася від повного протиставлення цих двох фено­менів до розгляду їх як різних складових однієї системи. Така точ­ка зору відповідала духу системного та кібернетичного підходів, які інтенсивно почали входити в ментальність науковців у другій половині ХХ ст. На відміну від традицій вузького розуміння управ­ління, започаткованого в гуманітарних науках, системний підхід та кібернетика запропонували набагато ширше трактування по­няття "управління", яке ввібрало в себе надзвичайно широке коло феноменів, що мають місце в технічних системах, організмах та людському суспільстві. Нова кібернетична традиція погляду на управління почала швидко проникати в суспільні науки. Це, зокрема, і привело до переходу від протиставлення політики і державного управління до розгляду їх як різновидів соціального управління. По суті, така еволюція є певною мірою поверненням до первин­ного розуміння самого слова "політика" як управління полісом, містом-державою. По відношенню до суспільства функції управлін­ня здійснює передусім держава, а тому політико-адміністративне управління слід розглядати як здатність суспільства до саморегу­ляції. Це дає також підстави у широкому розумінні визначити прак­тично всю діяльність держави як управління.

По відношенню до суспільства функції управління здійснює передусім держава, а тому державне управління слід розглядати як здатність суспільства до саморегуляції. Це дає також підстави у широкому розумінні визначити практично всю діяльність дер­жави як управління. У такому разі поняття "державне управлін­ня" і "діяльність держави" можуть збігатися.

Однак ототожнювати управлінську підсистему суспільства виключно з державою буде не зовсім точно. У ХХ ст. держава пе­рестала бути єдиним політичним інститутом. На сьогодні все ак­тивніше використовується поняття політичної системи, яка включає до свого складу, крім держави, різноманітні недержавні політичні інститути. Тому за управлінську підсистему суспільства точніше буде вважати політичну систему, а не тільки одну державу, хоча останній і дотепер належить провідна роль. Політична система суспільства звичайно і визначається через виконання функцій управління - як сфера, де здійснюється узгодження інтересів і роз­поділ ресурсів та переваг у найширшому розумінні цього слова. Таке визначення пересікається як із визначенням політичної влади, так і з визначенням держави. Проте вже на рівні інституційного аналізу можна встановити принципові відмінності політико-сис- темного та державно-управлінського підходів.

Вирішення теоретичної складової проблеми оптимізації політико-адміністративної взаємодії можливе передусім на основі чіткого термінологічного розмежування політичного й адміні­стративного рівнів, які насамперед можна визначити як підсистеми в структурі держави й суспільства, що пов'язані між собою комп­лексом інформаційних, фінансових та субординаційних інтеракцій. По суті, йдеться про два якісно відмінних різновиди реалізації управлінських функцій держави, які більш-менш виразно виок­ремлюються в структуруванні будь-якої політико-адміністратив- ної системи. Доречним буде аналіз політичного керівництва, лідер­ства і державного управління (адміністрування) як якісно відмінних різновидів реалізації управлінських функцій, що ви­окремлюються в структуруванні будь-якої політико-адміністративної системи, розмежовуються за допомогою нормативних і аксіологіч- них параметрів. Наявність такого розмежування є універсальним атрибутом функціонування будь-якого державного апарату. Однак лінії політико-адміністративного розмежування є досить динаміч­ними і мінливими явищами. Диференціація та інтеграція політи- ко-адміністративних функцій може суттєво відрізнятися в контексті різних типів і форм державності. При цьому відмінності в устро­ях різних суспільств більше торкаються політичного рівня, ніж адміністративного.

У рамках політичної системи виділяються два різновиди інститутів. По-перше, це державні інститути, до яких належить інститут політичного лідерства, пов'язаний звичайно з главою держа­ви, інститут політичного управління, пов'язаний з вищим професій­ним чиновництвом, інститут політичного узгодження, пов'язаний з представницьким органом (парламентом) та інститут політич-

ного конституювання, пов'язаний із судовою системою. По-друге, це інститути взаємозв'язку держави та громадянського суспільства, до яких відносять інститут масової політики (вибори, громадська думка, політична роль преси тощо), інститут організованої полі­тики (партії, партійна система, їх взаємозв'язок з органами влади) та інститут політики впливу (діяльність громадських організацій, а також різноманітних формальних і неформальних груп тиску та груп інтересів). Відповідно управління в політичній системі знач­но ширше, ніж державне управління, оскільки включає різно­манітні форми політичного управління в рамках недержавних організацій, форм самоуправління громадян, а також форми впли­ву недержавних структур на державне управління. Крім цього, і неполітична підсистема суспільства не є пасивним об'єктом уп­равління. Їй, у свою чергу, як і суспільству в цілому притаманна властивість самоорганізації та саморегуляції. До того ж вона й сама здатна справляти певний вплив на політичну систему, яка нею управляє. У гносеологічному плані ця обставина відображена в понятті "громадянське суспільство", у якому діють механізми са­моорганізації і яке взаємопов'язане з державою.

Існують різні підходи до визначення, характеристики і обсягу смислового навантаження понять "політичне", "адміністративне", "управлінське" та споріднених з ними категорій. Це викликає і неоднозначне тлумачення у вітчизняній і західній літературі змісту поняття "політико-адміністративне управління". Крім того, треба підкреслити, що саме це поняття активно не використовується у вітчизняних наукових і навчально-методичних джерелах, а також у політичній практиці. Однак зрозуміло, що адміністративні і полі­тичні складові в сучасному суспільстві перебувають у постійному перетинанні і взаємодії, а відповідно, і впливі одне на друге. Коли йдеться про реформування або модернізацію соціальної системи, логічно виникає питання і про перерозподіл політичних, владних та й адміністративних повноважень. Іноді сама ідея такого пере­розподілу і є передумовою ініціювання і проведення модернізацій- них змін у системі політико-адміністративної взаємодії.

Поняття "політико-адміністративне управління" безпосе­редньо пов'язане й інтегрує сутність та зміст основних положень і понять теорії державного і політичного управління, взаємодії держави й суспільства, співпраці між різними рівнями влади, а в деяких аспектах і системи місцевого самоврядування - як реалі­зації самоврядної парадигми в управлінні.

Говорячи про формування реально правової держави, підкреслимо, що відповідна система управління повинна розгляда­тися як адекватна взаємодія між державним апаратом і громадян­ським суспільством, всередині владних інституцій (на всіх рівнях і формах), а також всередині структурних елементів системи дер­жавного управління.

Саме в такому аспекті логічним є використання поняття "полі- тико-адміністративне", яке дає змогу проводити аналіз управління з іншим функціональним навантаженням - з точки зору суб'єктного взаємозв'язку політичної складової, яка вказує безпосередньо на вироблення політики, на адміністративну складову, яка може бути розглянута як посередник інтегративної взаємодії держави й суспільства.

У такому ключі вживання терміна "політико-адміністратив- не" управління дає змогу більш системно виокремити адекватні сучасним викликам принципи взаємовідносин між державою і суспільством, забезпечити відповідний рівень політичної підтримки громадянами органів державної влади, а також прийняття і реаліза­цію ними політичних ініціатив. Це розширює можливості пошуку шляхів активної взаємодії з органами місцевого самоврядування з метою реалізації державно-управлінських рішень, спрямованих на виконання завдань політико-адміністративного реформування.

Важливо звернути увагу на те, що політико-адміністратив- на складова управління вказує також на звємозв'язок державних службовіців і політиків у форматі вироблення (інформаційно-аналі­тичне забезпечення й організаційна підтримка) та реалізації полі­тичних рішень. Підкреслимо, що незважаючи на першість полі­тиків у прийнятті загальностратегічних рішень, вплив адміні­стративної складової буває надзвичайно суттєвим як у формуванні змісту стратегічних орієнтирів і пріоритетів, так і результатів реалі­зації прийнятих політичних рішень, у тому числі таких, які мо­жуть серйозно впливати на вектор політико-адміністративного реформування в суспільстві.

Об'єктивно потреба в державі як в управлінському механізмі, що забезпечує самоорганізацію суспільства в цілому, є тим більш нагальною, чим вищого рівня сягає горизонтальний та вертикаль­ний розподіл праці в рамках даного соціуму. Незважаючи на те, що державне управління є формою самоорганізації суспільства в цілому, воно не є необмеженим. Фактором обмеження державного управління є передусім громадянське суспільство, що організова-

не на засадах власного самоуправління. Значні обмеження для державного управління встановлюються сучасним законодавством виходячи з концепції природних та невідчужуваних прав людини. Як мінімум, виникає потреба інтеграції зусиль окремих людей та груп в єдине ціле, а також організації обміну продуктами діяль­ності, встановлення та дотримання норм відносин ("правил гри") тощо. Отже, стосовно суспільства функція держави - це надання йому управлінських послуг. Частиною своїх управлінських функцій держава поступається різного роду суспільним організа­ціям, партіям та рухам, а також органам місцевого самоврядуван­ня. Останні відіграють вирішальну роль у делегуванні частини функцій державного управління громадянському суспільству, роз­витку місцевих ініціатив, у тому числі і в сучасній Україні.

При цьому значною мірою змінюється і саме державне управ­ління. По-перше, муніципальні інституції принципово відрізня­ються від державних, оскільки створюються самим суспільством (знизу) на основі прямого волевиявлення населення територіаль­ної громади. По-друге, вони створюються з метою самоорганізації, саморегуляції суспільних процесів і відносин, самостійного розв'я­зання місцевих проблем, тобто загальнодержавний інтерес є тут не метою, а лише тлом управлінської діяльності. По-третє, органи муніципального управління значно більше залежать від населен­ня і місцевих інтересів, ніж державні органи управління, що ви­значає інші акценти в управлінській діяльності як за цілями, так і за методами.

Слід сказати, що акцентування муніципального управління як альтернативи державному на місцевому рівні є загальною тенденцією реформування державного управління в розвинених країнах. Перевагою муніципального управління при цьому вва­жається його близькість до населення і більша сприйнятність до його вимог, а тому можливість упроваджувати елементи менедж­менту в управлінні. І в Україні зараз іде дискусія на цю тему, все ширше здійснюються спроби впроваджувати муніципальний ме­неджмент як форму адміністративного управління, що ґрунтуєть­ся на наданні населенню управлінських послуг. Однак практика свідчить про те, що тут має бути певна міра взаємодії державного та муніципального управління, оскільки абсолютизація останнього веде до зростання регіонального сепаратизму й егоїзму та нехту­вання загальносуспільними інтересами на місцевому рівні.

Подібна установка в державному будівництві спирається на багатий історичний досвід пошуків оптимальних меж, ліній ба­лансу між державним впливом на різні царини суспільного життя і спонтанними процесами самоорганізації та самоуправління, що в них виникають. Схожа дилема існує й усередині структури са­мого державного управління у вигляді проблеми централізації - децентралізації. Це, у свою чергу, створює достатньо широкий простір для процесів політичної самоорганізації та саморегуляції в суспільстві й розвитку інституту недержавного та неформаль­ного політичного лідерства, який слугує ядром зазначених про­цесів. За демократичного суспільного устрою суб'єктність політич­ної складової через виборчі механізми є абсолютно залежною від суспільства, соціальних інтересів громадян. Це зумовлює високу динамічність політичного прошарку і створює можливість вико­нувати функцію агрегації превалюючих суспільних потреб.

Такий стан справ у демократичному соціумі більш чітко виокремлює політичну верхівку від порівняно сталої адміністра­тивної системи, ніж у тоталітарному, де політичне керівництво не обирається і є значною мірою незалежним від суспільства. У дано­му випадку принцип формування складу політичного керівництва є, по суті, таким самим, як і адміністративного апарату. Це зумов­лює монолітний характер політико-адміністративної системи. За­галом можна сказати, що адміністративна система тут політизуєть- ся, а політична - адмініструється. Хоча, з іншого боку, унаслідок високої централізованості тоталітарної політико-адміністративної системи відбувається набагато більша концентрація політичних функцій на верхівці державного механізму, ніж це характерно для демократичної держави. Для перехідних суспільств ми маємо пев­ний "гібрид", коли можна спостерігати абсолютну підміну понять і неспроможність наповнити нові інституціональні утворення ре­альною спроможністю виконання передбачених ними функцій. За такої ситуації можна говорити про виникнення нових тенденцій, передусім про "керовану демократію", а також про наявність но­вого впливового соціального прошарку - неономенклатури, яка за відсутності реального громадянського суспільства уособлює в собі не тільки адміністративні управлінські функції, а й повністю впли­ває і здійснює контроль над суспільними ресурсами, над розста­новкою владних сил і діями ключових політичних гравців, а також за результатами економічних, соціальних, політичних перетворень і перерозподіл сфер впливу і володіння ресурсами. Неономенкла-

тура сьогодні має безпосередній вплив на прийняття або корегуван­ня політичних рішень, а за необхідністю чи відповідно до власних інтересів уміє успішно їх блокувати. Навіть концепція "соціаль­ної відповідальності бізнесу" за ширмою начебто державних інте­ресів активно адаптується до задоволення власних інтересів нової номенклатури. Наявність декларативних напівдемократичних інститутів, високий рівень корупції, а також слабкість правих ре­гламентацій лише допомагає у такій грі.

Індикатором сучасних соціальних перетворень є якісні зміни в різних сферах сучасного соціального буття. Процеси суспільних перетворень, які відбуваються в більшості постсоціалістичних країн, пов'язані також із тенденціями впливу практик постіндуст- ріального розвитку європейських країн і безпосередньо пов'язані з сучасними концепціями соціальної модернізації.