2.4. Політична влада й управління: сутність і механізми взаємодії

му здійснення політичної влади як управління складається з двох головних аспектів:

1)  процесу прийняття політичних рішень, який включає до себе здійснення певного вибору цілей і засобів діяльності, що по- в 'язані з боротьбою за владу або із здійсненням політичної влади;

2)    процесу проведення в життя прийнятих політичних рішень, тобто послідовної діяльності політичного керівництва, спрямованої на мобілізацію ресурсів і засобів, залучення до цього процесу тих груп населення, які підтримують рішення і нейтра­лізація тих, хто їх не підтримує, тощо.

А найбільш поширеними видами загальних політичних рішень є:

- конституції і закони, які приймаються законодавчими орга­нами держави і мають обов'язкове для всіх значення;

-   програмні і директивні документи владних політичних партій, які містять концепцію загальнополітичного розвитку, по­становку загальних цілей, оцінку ситуації;

- рішення, в тому числі законодавчі, які приймаються безпо­середньо населенням шляхом референдуму.

Звертає на себе увагу та обставина, що поняття "управлін­ня" за своєю соціальною природою та сутністю є доволі близьким до поняття "влада". Воно, як і влада, є іманентним людському сус­пільству, виникнення і розвиток якого зумовлюється потребою в упорядкуванні соціальних відносин та умов існування суспільно­го життя.

Подібно до влади визначається і сутність управління. Основ­ною його ознакою є цілеспрямований вплив на свідомість, поведін­ку та діяльність людей. Професор Г.В.Атаманчук зазначає, що сутність державного управління розкривається через "вплив органів держави на інші органи". Управління, на його думку, це "цілеспрямований (свідомий, умисний, осмислений), організую­чий та регулюючий вплив людей на власну суспільну, колективну і групову життєдіяльність, яка здійснюється як безпосередньо (у формах самоврядування), так і через спеціально створені струк­тури (державу, громадські об'єднання, партії, фірми, кооперативи, підприємства, асоціації, союзи та ін.)" [16, с. 29-30].

Зрозуміло, що вдосконалення владно-управлінських відно­син виступає ефективним чинником формування нової моделі дер­жавного управління, насамперед через раціональне використання ресурсів влади та оптимальний розподіл владних повноважень і відповідальності.

Взаємозв'язок між політичною владою і управлінням визна­чається насамперед основними формами реалізації політичної влади, до яких відносять панування, політичне керівництво й управління. Влада у формі управління реалізується через прий­няття стратегічних і тактичних рішень до об'єктів влади, через організацію, регулювання та контроль їх реалізації.

У сучасних вітчизняних наукових дослідженнях державне управління традиційно розглядають як діяльність та процес, мож­ливий виключно у межах державних органів, що відбуваються переважно в межах виконавчої гілки влади. Так, Н.Нижник і О.Машков дають визначення державного управління як "підзакон- ної діяльності органів виконавчої влади, що спрямована на прак­тичну організацію нормального життя суспільства і забезпечення особистої безпеки громадян, створення умов для їх матеріально­го, культурного та духовного розвитку". Аналізуючи далі держав­не управління як діяльність органів виконавчої влади, вони ха­рактеризують його як позитивну, організуючу та творчу "діяльність органів виконавчої влади, що здійснює керівництво господарським, соціокультурним і державно-політичним керівництвом" [17, с. 6].

Виконавча влада реалізується саме у формі управління. За Л.Штейном, управління це діюча виконавча влада, якій притаманні субстанційні якості і яка є "великим самостійним організатором". А І.Т.Тарасов, поділяючи думку Л.Штейна, підкреслював, що ви­конавча влада неможлива без державного управління: немає уп­равління без виконавчої влади, як немає й виконавчої влади без управління. " Управління, - писав він, - нерозривно пов'язане з вико­навчою владою і в усякому акті управління ця влада виявляє своє буття" [18, с. 3]. Надзвичайно важливим у цьому зв'язку є те, що "виконавча влада" має універсальний характер і в часі, і в просторі, тобто здійснюється безперервно і скрізь, де функціонують людські колективи". До того ж вона "має ще й предметний характер", ос­кільки "у ній сконцентрована фактична державна сила" [18, с. 5].

Питання взаємодії політичного та управлінського аспектів у процесі діяльності виконавчої влади вже протягом тривалого часу є предметом змістовних науково-практичних обговорень, оскіль­ки виконавча влада з погляду своєї " політичності" займає проміжне становище між законодавчою та судовою владою, перша з яких є найбільш, а друга - найменш політичною. Виконавча влада, ви-

щим органом якої є уряд, здійснює функції з реалізації і впровад­ження державної політики шляхом перетворення політичних рішень в управлінські рішення і дії. Таким чином уряд як вищий орган виконавчої влади втілює у своїй діяльності як управлінські, так і політичні функції. Це тим більш важливо підкреслити, ос­кільки "функція розробки державної політики, по-перше, є полі­тичною функцією, по-друге, нелогічно розривати функції розроб­ки і впровадження політики. Тому діяльність Кабміну має бути насамперед політичною за своїм характером. Водночас подібна діяльність за своїм визначенням є професійною діяльністю. Тобто в діяльності уряду мають поєднуватися політичні і професійні складові" [19, с. 89].

Отже, специфіка діяльності виконавчої влади полягає в тому, що в ній представлені як політичні, так і суто технічні управлінські, бюрократичні інститути та органи.

Втім державне управління, зрозуміло, не зводиться лише до діяльності виключно органів виконавчої влади, оскільки вона не­розривно пов'язана і взаємодіє з іншими державновладними струк­турами, законодавчою і судовою гілками влади, які справляють значний вплив на економічне, політичне й соціальне середовище. Щодо законодавчої влади, то вона є політичною вже за самим своїм призначенням, оскільки в процесі її діяльності набувають свого вираження як інтереси державної публічної влади, так і політичні інтереси класів, прошарків і груп громадянського суспільства. Серед усіх гілок державної влади саме законодавча влада висту­пає головним фактором реалізації таких функцій політичної вла­ди, як формування політичної системи суспільства, організація політичного життя та політичних відносин [20, с. 16]. Проте саме таке політичне призначення законодавчої влади визначає і її роль у державному управлінні. Адже до функцій політичної системи, яка формується законодавчою владою, належить і організація сис­теми державного управління, діяльність якого спрямована на впро­вадження державної політики. До того ж зрозуміло, що ефек­тивність і якість державного управління значною, якщо не вирі­шальною мірою залежать від якості і досконалості законів, які приймаються законодавчою владою.

Що ж стосується судової гілки влади, то вона серед інших гілок влади є найменш політичною, оскільки реалізація її основ­ної функції - правосуддя - передбачає, що діяльність судів базується на законі та справедливості, а не на будь-яких інших засадах, у тому числі й політичного характеру. Однак разом з тим судова влада є складовим елементом державної влади, і як така вона виконує в суспільстві певне політичне навантаження, оскільки її діяльність спрямована на контроль за виконанням конституції і законів усіма верствами суспільства знизу доверху, а її рішення у разі їх пору­шення іншими владними структурами мають політичне наванта­ження. Ця обставина визначає і її роль у державному управлінні, адже саме вона контролює додержання управлінськими структу­рами законодавчих норм.

На думку авторів колективної монографії "Державне управ­ління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики", сфера державного управління "визначається тим, що воно здійснюється:

1) у межах діяльності виконавчої влади, а саме:

-   під час реалізації їхніх повноважень щодо керованих об'єктів зовнішнього суспільного (економічного, соціального та ін.) середовища;

- у процесі виконання місцевими державними адміністраці­ями повноважень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місцевими радами, при тому, що власне виконавчій владі ці повноваження первісно не належать;

-  при керуванні вищими органами виконавчої влади діяль­ністю нижчих органів;

-  у процесі керування роботою державних службовців все­редині апарату кожного органу виконавчої влади;

2)  поза межами діяльності органів виконавчої влади, а саме:

- всередині апаратів будь-яких інших (крім органів виконав­чої влади) органів державної влади - з боку їх керівників щодо інших службовців (наприклад в апаратах парламенту, судів, органів прокуратури тощо);

- всередині державних підприємств, установ і організацій - з боку їх адміністрацій щодо решти персоналу;

-  з боку тих чи інших уповноважених державою суб'єктів у процесі управління державними корпоративними правами;

- з боку різноманітних дорадчо-консультативних органів, що їх утворюють державні органи (наприклад Президент України), в частині виконання наданих їм організаційно-розпорядчих повнов- пажень щодо інших органів, посадових осіб".

Слід також зазначити, що, на думку авторів згаданої моно­графії, "В демократичній державі функції та повноваження вико-

навчої влади можуть реалізовуватись не тільки виключно суб'єкта­ми державної влади, а й недержавними суб'єктами. Зокрема, ці функції та повноваження:

•   можуть бути делеговані державою органам місцевого са­моврядування;

•    можуть бути делеговані державою деяким іншим недер­жавним інституціям (наприклад окремим громадським організа­ціям)" [21, с. 15, 16].

Аналіз взаємозв'язку між політичною владою і управлінням дає змогу охарактеризувати її як своєрідний вид управління, регу­лювання і контролю, як засіб оволодіння і спрямування людської енергії, сенс якого значною мірою визначається управлінською значимістю та інструментальною ефективністю. Влада, таким чином, використовується в супільстві як опора, основа управління в системі державного управління, а управління натомість визна­чається як навички використання влади у формуванні цілеспря­мованої поведінки об'єктів. Зокрема, П.Шляхтун зазначає, що "для забезпечення політичного управління відповідно до потреб сус­пільства важливо не тільки мати владу, а й уміти скористатися нею. Це вміння полягає, зокрема, в приведенні політичних відносин у відповідність із діями об'єктивних закономірностей суспільного розвитку" [1, с. 187]. Завжди слід мати на увазі, що будь-яка про­блема організації - це проблема управління людськими ресурса­ми, під якими розуміється безперервний процес впливу на колек­тив людей для організації і координації їх трудової діяльності для досягнення найкращих результатів з необхідними для цього за­тратами [22, с. 105].

Згідно з такою характеристикою й негативні якості влади пов'язуються насамперед з управлінською неефективністю, органі­заційною деструктивністю: погана та влада, яка створює більше проблем, ніж їх вирішує. Водночас влада виступає як фактор реа­лізації найважливіших соціальних завдань, які без її втручання просто не можуть бути вирішені. Вона виступає як механізм уніфі­кації, структурування, зняття суперечностей, які неодмінно вини­кають внаслідок різниці інтересів членів суспільства. Тому сутність влади полягає ще і в її органічному зв'язку з фундаментальними особливостями соціального буття: його законами, принципами, психологічним кліматом, моральними нормами.

Але ціннісні виміри влади не обмежуються різноманітною її залежністю від людських інтересів, від соціальних традицій і культурного контексту, в якому вона здійснюється. Значну роль тут відіграють також етичні та естетичні критерії, такі, як, скажі­мо, категорія порядку, в рамках якої віддзеркалюються уявлення про найбільш доцільні форми функціонування і розвитку соціаль­них відносин, або почуття обов'язку, міра честі, совість, відпові­дальність і т. ін. Взагалі слід зазначити, що включеність етичних, моральних аспектів у владу зумовлена самою її природою як фор­ми управління, керівництва. Якщо це так, то стає очевидною й необхідність його організації з урахуванням моральних норм і принципів. Вони служать певними гальмами, які запобігають роз­витку управлінського руху в антигуманному напрямі і служать межами стану соціальних систем, за якими починається процес їх саморуйнування, деградації. Тому будь-яка раціональна влада по­требує внутрішнього стрижня, регулятора, іманентного сутності людини. Саме він, будучи обмежувачем, приборкує прагнення використати владні відносини і повноваження заради наживи, корисливих цілей. Таким стрижнем якраз і є наявність певних мо­ральних якостей. І саме внаслідок дії цих ціннісних критеріїв полі­тична влада виступає як фактор внесення доцільності і в суспіль­не життя в цілому, і в управління його розвитком.

Висновки

Підсумовуючи вищезазначене, можна стверджувати, що вла­да є основою функціонування і розвитку будь-якого суспільства, забезпечуючи його стійкість, стабільність, порядок, узгодження різноманітних інтересів, їх захист і реалізацію. Особливо важли­ву роль при цьому відіграє політична влада в її найвищій формі - державної влади, яка виступає провідним фактором організації політичного управління і консолідації суспільства.

Зазначимо також, що рівень і якість державно-владного функціонування залежить від багатьох чинників - принципів організації державної влади, засобів, які вона використовує у своїй діяльності, джерел і принципів формування органів влади, ре­сурсів, якими вона володіє і які використовує. Проте одним із го­ловних принципів її улаштування в демократичному суспільстві є принцип поділу влади, який передбачає чітке визначення і реа­лізацію повноважень між основними структурами державної влади при збереженні її єдності на основі взаємодії законодавчої, вико­навчої і судової гілок.

Потрібно зауважити, що якість організації і функціонуван­ня державної влади, її дієздатність визначають рівень політично­го управління розвитком суспільства, ступінь його демократич­ності, зміст і характер політичного процесу. Недосконалість сис­теми державно-владних відносин спричиняє можливість появи і поглиблення кризових явищ, дестабілізацію суспільства, загост­рення конфліктів між соціальними і політичними суб'єктами, влад­ними структурами, негативно впливає на розвиток політичного процесу, змінюючи його зміст у небажаному напрямі. Саме недо­сконалість системи державно-владних відносин в Україні є однією з головних причин тих проблем і труднощів, з якими стикається сучасне українське суспільство. Тому вдосконалення цієї системи виступає сьогодні як надзвичайно актуальне і пріоритетне завдання.

Отже, взаємозв'язок між політичною владою й управлінням виступає як необхідна передумова успішного функціонування і розвитку суспільства. Це пояснюється насамперед тим, що органі­зація управління, визначення його змісту, мети є однією з провідних функцій політичної влади. Влада реалізується насамперед через управління, оскільки саме у сфері політико-владних відносин прий­маються політичні рішення, які виступають основою прийняття управлінських рішень із наступною їх практичною реалізацією. Тому в практичному сенсі саме від динаміки та оптимізації владно- управлінської взаємодії будуть залежати й конкретні результати реформування всіх сфер суспільного життя в Україні.

Питання для самоконтролю

1.  У чому полягає сутність влади як умови існування і роз­витку суспільства?

2.  Що таке політична влада і як вона співвідноситься з по­няттям "державна влада"?

3.  Проаналізуйте зміст понять "машина влади", "механізм влади", "засоби влади".

4. Чим пояснюється та обставина, що насильство і примус є невід'ємними атрибутами влади?

5. Чи є різниця між поняттями "панування" і "влада"? Якщо є, то в чому вона полягає?

6.  У чому полягає сутність поняття "технологія політичної влади"?

7.   Дайте змістовну характеристику відомих Вам засобів здійснення політичної влади. Застосування яких із них, на Вашу думку, є найбільш характерним для України?

8. Як співвідносяться між собою поняття "державна влада" і "державне управління"?

9.  Чим пояснюється посилення взаємозв'язку між політич­ною владою та управлінням у сучасних умовах?

10.   Дайте змістовну характеристику виконавчої влади як управлінського процесу та діяльності.

11.  Назвіть критерії, що визначають ефективність держав­ного управління.

Список використаних джерел

1.  Шляхтун П. П. Політологія (теорія та історія політичної науки) : підручник. - К. : Либідь, 2002.

2.  Політологія : підруч. для студ. вищ. навч. закл. / за заг. ред. Ю. І. Кулагіна, В. І. Полуріза. - К. : Альтерпрес, 2002.

3. Тоффлер О. Проблемы власти на пороге ХХІ века / О. Тоф- флер // Свободная мысль. - 1998. - № 2.

4. Рябов С. Основи теорії політики / С. Рябов, М. Томенко. - К., 1996.

5. Вебер М. Соціологія. Загальноісторичні аналізи. Політи­ка / М. Вебер. - К. : Основи, 1998.

6.Мурадян А. Двуликий Янус. Введение в политологию / А. Му- радян. - М., 1994.

7. Політичний енциклопедичний словник. - К. : Генеза, 2007.

8. Хейне П. Экономический образ мышления / П. Хейне. - М., 1991.

9. Рябов С. Г. Політологічна теорія держави / С. Г. Рябов. - К. : Тандем, 1996.

10. Аренд Х. Технология политической власти / Х. Аренд. - К., 1994.

11.  Wrong D. H. Power: Its Forms, bases and uses. With a new Preface / D. H. Wrong. - Oxford : Basis Blackwell. - 1992.

12. De Сrespignіg A. Power and Its Forms / А. De Qespigrng // Political Studies. - 1998. - Vol. 16. - № 2.

13.   Селівон М. Конституційний принцип розподілу влад у контексті однойменної теорії / М. Селівон // Вісн. УАДУ. - 2003. - № 2.

14.  Наврузов Ю. Регіональна політика в Україні: проблеми, принципи, перспективи / Ю. Наврузов // Упр. сучас. містом. - 2001. - № 1-3 (1).

15.  Parsons T. The sociological Theory and Modera Society / T. Parsons. - New York, 1967.

16. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления : курс лекций / Г. В. Атаманчук. - М. : Юрид. лит., 1997.

17. Нижник Н. Р. Системний підхід в організації державно­го управління : навч. посіб. / Н. Р. Нижник, О. А. Машков. - К. : Вид-воУАДУ. - 1998.

18. НижникН. Р. Верховна Рада і Кабінет Міністрів: прави­ла симетрії / Н. Р. Нижник // Віче. - 2002. - № 4.

19.  Токовенко В. Шляхи оптимізації взаємодії законодавчої і виконавчої гілок влади в контексті трансформації моделі правлін­ня в україні / В. Токовенко // Сучасна українська політика. Політи­ки і політологи про неї. - К. : Ін-т політ. і етнонац. дослідж. НАН України. - К., 2003.

20.  Скрипнюк В. Державна влада в Україні: проблеми взає­модії політики і управління / В. Скрипнюк // Право України. - 2003. - № 3.

21.  Державне управління: проблеми адміністративно-право­вої теорії та практики / за заг. ред. В. Б. Авер'янова. - К. : Факт, 2003.

22.  Нижник Н. Управлінська культура: теоретичне поняття чи управлінська поведінка? / Н. Нижник, Л. Пашко // Політ. ме­неджмент. - 2005. - № 5. - С. 103-119.