ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ РЕФОРМЫ

Государственное и административное право

Переход в XIX в. развитых европейских стран от аграрного хозяйства к индустриализации повлек за собой глубокие социальные и экономические перемены, что привело к большой потребности в правовых реформах и нововведениях. Быстрое экономическое развитие выдвигало большие требования к правоведению, законодательству и применению права, настолько большие, что формирование права во многих сферах отставало. Когда это касалось правовых конфликтов в сфере производства и торговли, то выяснилось, что устаревший с точки зрения юридической техники гражданский процесс, который был в значительной степени схож в большей части Европы, зачастую оказывался непригодным.

Несмотря на попытки модернизировать его путем перехода сначала на практике, а затем и в законодательстве от законной к свободной оценке доказательств, а также на попытки ускорения его ведения и повышения эффективности, стороны зачастую предпочитали решать конфликты путем свободных переговоров между своими юридическими представителями. Эта техника примерения, как и сильно возросшая потребность в юридических консультациях, повысили роль адвокатов. Как ранее в Англии благодаря существовавшей специфической процессуальной технике, профессиональные юридические консультанты и представители во второй половине XIX в. стали в ходе процесса очень важными институтами в применении норм права.

Большое значение также имело повышение квалификации судейского корпуса как следствие более жестких требований к основанному на науке юридическому образованию, а также как следствие того, что требование такого образования и компетенции стали обычными при занятии по крайней мере высоких постов в центральной и местной администрации

Несмотря на то, что значение государственной и всех других властей пол воздействием либерализма достаточно ограничивалось, такое повышение эффективности административного и судебного аппаратов привело к значительному усилению технической основы для расширения исполнительной и государственной власти. В XIX в. возникло современное управленческое государство с его обширной и широко разветвленной бюрократией. Однако такое управление невысоко ценилось при абсолютной монархии. По примеру английских порядков после "славной революции", системы разделения властей в США и конституционной монархии в начале Французской революции политически господствующая буржуазия стремилась, как и дворянство в предыдущие столетия, ограничить и четко определить полномочия власти руководителей государств в государственном праве. Поэтому учение Монтескье о разделении властей сыграло большую роль во многих странах. Одновременно во многих местах наблюдалось стремление построить государственный порядок по образцу английского парламентаризма с его системой партий. Таким образом, требование широкого и, в конце концов, всеобщего избирательного права стало неотразимым. Принципы избирательного права Французской революции благоприятствовали богатой буржуазии; неимущие группы населения шаг за шагом боролись за политическое влияние. Но вплоть до первой мировой войны в европейской государственной жизни и государственном праве стали вспоминать времена сильной королевской власти. Большинство государств были монархиями. Лаже если крепкая власть монарха на практике была сильно ограничена, создавалось представление, что государственная власть находится исключительно в руках монарха в результате сохранения архаичной, внушающей уважение символики. Например, формальные полномочия монархов, которые были главнокомандующими вооруженных сил своей страны, способствовали поддержанию различных домыслов. Но от властнополитических реалий они были далеки. Реальная политическая власть в начале XX в. находилась, как правило, у народной представительной власти различных стран, даже если она часто зависела больше от практики государственного права, чем от положений конституций. Важнейшим исключением из этого правила являлась Россия, где возникшее в средние века самодержавие сохранялось в течение всего XIX в. и впервые было несколько ограничено конституцией по реформе 1906 г.

С превращением тоталитарного "полицейского государства" в буржуазное правовое государство благодаря идеям Просвещения и Французской революции возник новый взгляд на административное право. Управление должно быть основано на законе и узаконенном учете прав и обязанностей граждан по отношению к государству и его органам. Административные положения не могли свободно изменяться, как раньше.

Это новое административное право имело своей предпосылкой появление в XVII и XVIII вв. новой кадровой профессиональной категории, а именно чиновников. Сильной центральной государственной власти XVII в. требовался корпус профессиональных администраторов, который без промедления послушно следовал намерениям государственной власти и выполнял свои задачи с рациональной деловитостью. Этот набранный из мелкопоместного дворянства и буржуазии корпус получал образование в университетах, которые превратились из самостоятельных центров исследований и преподавания, в первую очередь, в учреждения по образованию будущих чиновников. Вместо первоначально покорного инструмента государственной власти последние постепенно занимали все более влиятельное положение. Их стало много, без них нельзя было обойтись, и благодаря этому их политическое влияние возросло. Поскольку они часто получали юридическое образование, которое постепенно становилось все более необходимым для них, их взгляд на административные задачи совпал со взглядом будущих судей на юридические задачи. Верность закону, беспристрастность и деловитость стали для чиновников правовым оселком. Можно сказать, что их существование было необходимой предпосылкой возникновения буржуазного правового государства. В то же самое время они и их юридические коллеги - судьи сами были фундаментом общественного порядка такого типа государства. С началом индустриализации возникли ранее неизвестные социальные и экономические проблемы и большая потребность в новых юридических институтах и в сфере общественного права.

Эти сложные взаимообусловленные проблемы и трудности, связанные с юридической техникой в новом административном праве, никогда, однако, не заострялись в полной мере в либеральном государстве. Его задачей считалось скорее невмешательство в социальную или экономическую жизнь; оно ограничивалось лишь ответственностью за внешнюю безопасность и внутренний порядок (государство в роли ночного сторожа). Государство должно было только создавать внешние условия для свободного социального и экономического формирования буржуазного общества.

Принцип ограниченного законом управления привел к тому, что в основном развивалось административное право. Важной новой чертой в нем был контроль за административными властями через гражданские и уголовные дела. Тот, кому в полицейском государстве на европейском континенте был причинен ущерб в результате административного решения, не мог получить какой-либо формы возмещения, даже компенсации за убытки, пока власть не нарушала, например, его сословных или профессиональных привилегий. В таком случае был обязан вмешаться князь, поскольку он по государственному праву отвечал за сохранение таких привилегий. Но при этом его действия определялись его личным усмотрением.

В буржуазном правовом государстве были созданы возможности - хотя и сильно ограниченные - для частного лица в качестве равноправной стороны выступать на суде против власти, которая ею злоупотребила или проявила небрежность. В качестве санкций могло быть наказание или возмещение убытков. Позднее развилась система административных судов, где можно было обжаловать решение властей. Во всех странах на европейском костиненте возникли высшие административные суды, например, в Швеции в 1909 г. Их целью было именно создание повышенной правовой защиты от произвола государственной администрации.

Одновременно развивалось муниципальное самоуправление, имевшее настолько важное значение, что непосредственно затрагивало интересы граждан, например, проживавших в определенной местности. Этот уровень управления, который основывался на прежних местных учреждениях в городах и сельской местности, имел отношение к различным учреждениям социального благосостояния намного больше государственного, и с повышением социально-экономического уровня развития он становился все более обширным и дифференцированным. По примеру административного права на уровне центрального правительства имели место попытки и здесь создать гарантии соблюдения законности - благодаря праву выступать на суде против власти или обжаловать ее решение.

Принципы и институты административного права, созданные в буржуазном правовом государстве XIX и начала XX вв., стали составлять основу сердцевины политики благосостояния в демократических парламентских государствах XX в. В каждой такой стране возникло огромное число государственных и муниципальных органов управления, направленных на решение коллективных задач или заботы о социальной и экономической защите индивида. Поэтому в про мышленно развитом обществе административное и тесно связанное с ним социальное право на практике зачастую имели большее значение для индивида, чем гражданское право. Еще больший объем и распространение это получило в тоталитарных государствах, основанных на марксистской идеологии, и в национальных диктаторских странах (где административное право сохранило основные черты, напоминающие полицейское право XVII-XVIII вв., а также органы управления) по сравнению со странами, базирующимися на парламентской демократии и смешанной экономике с государственной и частной собственностью.

Земельное право

Под влиянием либерализма правовые отношения собственности и правовые положения о собственности, касающиеся недвижимого имущества, в корне изменилось. Еще в XVIII в. общество строилось на правовых принципах, пришедших из Средневековья. Это было характерно для большинства стран, имеющих феодальные отношения, крепостное право и четко выраженные статичные отношения в области землевладения. Благодаря множеству положений о выкупе было стремление сохранить землю в родовой или прочей коллективной собственности.

Крепостное право, как и феодализм, были отменены под влиянием идей Просвещения. Поскольку было также отменено или сильно ограничено право выкупа, земля стала товаром. Кроме того, проявилось "либеральное" отношение к вопросу о разделении недвижимого имущества. Дробление земельной собственности стало обычным явлением, Несмотря на то, что это было направлено на содействие экономическому росту, освободившиеся земельные наделы зачастую попадали в руки более способных, чем раньше, сил; при этом проявились многие недостатки, связанные со свободой продажи и дробления. С этой системой пришло использование в крупных масштабах стоимости недвижимого имущества в качестве обеспечения кредита, что зачастую вело к огромному долговому бремени. Свобода продажи и дробления способствовала спекуляции в форме покупок больших поместий и затем продажи мелких земельных участков. В результате объем производства сокращался из-за неэффективности мелких хозяйств. Создавалась социальная проблема мелких крестьян, которая в XX в. доставила властям много затруднений.

Во многих местах делались попытки замедлить или воспрепятствовать раздроблению земли путем ограничений на продажу. Но эффект был ограниченным. Во многих частях Европы в большей степени удалась попытка создания хорошо функционирующей системы кредитования недвижимой собственности. Развитие этого процесса в Германии было настолько характерным для социального и экономического значения этих реформ, что стоит на нем остановиться подробнее.

В средние века в немецких городах была практичная и созданная германскими институтами хорошо развитая и четко функционирующая система кредитования недвижимого имущества, основанная на принципе записи в судейские протоколы города фактов передачи и залога недвижимого имущества. Судейские протоколы, или их особая часть, функционировали тогда как регистр недвижимого имущества и залога, что обеспечивало гласность различных правовых действий. Восприятие римского права с его слаборазвитой техникой в области кредитования недвижимого имущества (у древних римлян не было регистров недвижимого имущества) не позволило продвинуться вперед в этой области. Напротив, введение общей ипотеки означало игнорирование столь важного для обеспечения кредита под залог характерного принципа. Только в Мекленбурге, Саксонии, Любеке и Гамбурге смогли сохранить до XIX в. достижения Средневековья. В остальной части Германии отношения в сфере кредитования недвижимого имущества в XVIII в. были безнадежно запутаны. Передача недвижимого имущества по римскому праву происходила по традиции, и залог даже недвижимого имущества осуществлялся по консенсуальному договору. Это было настолько удобно, что, как правило, предпочитали применять именно такие простые и мягкие формы вместо старого жестко и формально регулируемого метода с регистрацией продажи и залога. Естественным следствием этого стала общая неуверенность по вопросам отношений собственности и ипотеки, что очень плохо влияло на возмож-ность использования недвижимого имущества в качестве кредитного обеспечения. В начале XIX в. положение стало нетерпимым. Реформа, направленная на создание надежного регистра недвижимого имущества (что заметно продвинуло вперед отношения в области прав собственности и ипотеки), была начата в Пруссии - ведущем государстве, дающем пример другим. После десятилетий труда административных и юридических властей в сотрудничестве со специалистами из банковского дела, промышленности и сельского хозяйства удалось создать прочную, административно, технически и юридически хорошо развитую систему регистрации и кредитования недвижимого имущества. Этот прогресс стал важной предпосылкой как для повышения эффективности сельского хозяйства, так и прежде всего для промышленного развития. Аля развития промышленности было важно, что именно недвижимое имущество могло использоваться в качестве основы кредитования для привлечения капитала в новые инвестиции. Прогресс в Германии в области земельного права оказал большое воздействие на многие другие европейские страны, где копировали немецкие реформы, в частности в Северных странах.