Глава 17. Європейський парламент у контексті політичного інтеграційного процесу

Досить часто у вітчизняних періодичних виданнях, коли мова йде про Парламентську Асамблею Ради Європи (ПАРЄ), синонімічно згадує­ться поняття "Європейський парламент". По суті це свідчення відсутності смислової диференціації у розумінні місця, ролі, функцій, завдань найста­рішої загальноєвропейської насамперед правозахисної організації — Ради Європи, членом якої Україна є з листопада 1995 р., та її важливої струк­тури — Парламентської Асамблеї, з одного боку, а з другого — принципово відмінної інституції європейського політичного інтеграційного процесу — Європейського парламенту (ЄП), перші прямі вибори якого відбулися у краї­нах — членах Європейського Співтовариства у 1979 р.

На початку 1990-х років Європейський парламент перетворився на важливу представницьку та законодавчу структуру Європейського Союзу. Проаналізуймо основні етапи розвитку Європейського парламенту.

Формування та робота ЄП протягом перших чотиръох виборчих ка­денцій. 1 січня 1958 р. відповідно до положень Римського договору (23 бе­резня 1957 р.) було створено Європейське Економічне Співтовариство. З метою координації роботи національних парламентів його фундаторів — ФРН, Франції, Бельгії, Нідерландів, Люксембурга, Італії — у березні 1958 р. почали працювати "Європейські збори" у складі 142 депутатів. З 1962 р. цей орган неофіційно стали називати "парламентом". Саме тоді було прий­нято рішення активізувати політичне співробітництво країн — членів Євро­пейського Економічного Співтовариства.

Рішення про проведення прямих виборів депутатів Європейського парламенту на основі головних принципів парламентської демократії було прийнято 8 квітня 1978 р. під час зустрічі глав держав та урядів країн — членів ЄС. Завдяки цьому мало відбутися поглиблення європейської інтег­рації, оскільки більшу легітимність отримали б владні правові акти, а діяль­ність оновленого ЄП мала сприяти загальній демократизації європейських структур, посиленню європейської солідарності та ідентичності⁵.

Перші прямі вибори Європейського парламенту відбулися 7-10 черв­ня 1979 р. Перемогу на них святкували правоцентристські політичні партії, європейські соціал-демократи опинилися в опозиції. У залі засідань депутати структурувалися не за національною ознакою, а за принципом партійно-полі­тичної належності. Термін, на який були обрані депутати, становив 5 років.

На початку 1980-х років було прийнято принципове рішення щодо формування Європейської валютної системи, яка визначила спільну моне- тарну ідентичність ЄС. Тим самим було зроблено вирішальний крок до по­глиблення європейського політичного інтеграційного процесу.

Другі вибори Європейського парламенту були проведені 14-17 черв­ня 1984 р. Радикальних змін політичного ландшафту в ЄП не відбулося. Офіційно назва "Європейський парламент" була зафіксована в Єдиному Європейському Акті 1986 р., що встановив порядок денний інтенсифікації процесу європейської економічної і політичної інтеграції. Завдяки цьому відкрито шлях до створення Європейського Союзу.

Треті прямі вибори Європейського парламенту відбулися 15-18 черв­ня 1989 р. З цього часу ЄП розширив свої повноваження та функції у бага­тьох сферах, зокрема у політиці зайнятості, освіти, соціального захисту, транспорту, новітніх технологій, екології. Більш конструктивним стало співробітництво з іншими органами ЄС — Європейською комісією та Євро­пейською судовою палатою.

Європарламент доклав зусиль для більшої відкритості громадському контролю, зокрема через засоби масової інформації. Тим самим ЄП став своєрідною "політичною академією" замість "дискусійного клубу без вла- ди"⁶. Під час цієї каденції сформовано Спільний ринок, започатковано пер­ший етап створення Економічного та валютного союзу (останній його етап пов'язаний із введенням протягом першого півріччя 2002 р. спільної грошо­вої одиниці євро у готівковий обіг), забезпечена імплементація положень Маастрихтського договору, створено Європейський Союз. Також було запо­чатковано новий механізм взаємодії ЄП та Європейської Комісії.

9-12 липня 1994 р. проведено четверті прямі вибори Європейського парламенту. Вперше громадяни країн — членів ЄС, які на час виборів жили та працювали на території будь-якої іншої країни — члена ЄС, могли голо­сувати за місцем перебування.

На той час певних змін зазнала структура Європейського Парламенту. Секретаріат ЄП розташувався в Люксембурзі, інститут радників — у Брюс­селі, 626 депутатів (їхня чисельність збільшилася внаслідок вступу до ЄС 1 січня 1995 р. Австрії, Швеції, Фінляндії) проводили пленарні засідання переважно у Страсбурзі, а засідання за участю європейських комісарів — у Брюсселі. Депутатам ЄП заборонено мати так званий подвійний мандат, тобто бути паралельно ще й депутатом національного парламенту.

Під час цієї каденції ЄП вперше частково контролював процес призна­чення персонального складу Європейської комісії на чолі з Ж. Сантером. Інтенсивною стала робота європейських парламентаріїв із створення за­конодавчої бази співпраці в рамках спільного ринку, сільськогосподар­ської політики, структурних фондів, спільної зовнішньої та оборонної по­літики. Водночас наголошувалося на обмеженості демократичних форм громадського контролю за роботою інститутів ЄС взагалі та Європейсько­го Парламенту зокрема.

Коротку історію розвитку Європейського парламенту можна уявити та­ким чином⁷.

 

Впродовж всього періоду діяльності ЄП послідовно та системно вдос­коналювалася правова база розгортання всіх складових європейського інтеграційного процесу. У центрі уваги Європейського парламенту перебу­вають питання зміцнення свободи, демократії, розбудови економічно про­цвітаючого, солідарного суспільства, з міцними соціальними гарантіями верховенством права та захисту прав людини.

Правові засади функціонування Європей^кого парламенту. Римський договір 1957 р. зафіксував потребу створення парламентської інституції (Асамблеї), покликаної разом із Європейською судовою палатою координу­вати правове забезпечення європейського інтеграційного процесу. До складу названого органу відповідно до статті 137 цього договору мали входити представники народів, об'єднаних у Співтовариство. Було зафіксовано, що депутати ЄП є незалежними від владних структур власних держав. Місцем перебування Європейського парламенту було визначено Страсбург. Проте Римський договір визнав роль ЄП як суто консультативну. Євро­пейська комісія формально не була пов'язана думкою парламентаріїв, але повинна була "брати її до уваги"⁸.

Водночас Європейський парламент отримав право створювати різно­манітні постійні комітети, заслуховувати думку експертів, проводити парла­ментські слухання з актуальних проблем. Стаття 140 Римського договору зобов'язала європейських комісарів відповідати на запити депутатів ЄП. Відповідні доповіді, як правило, подавалися наприкінці періоду головуван­ня тієї або іншої країни у структурах ЄС. Стаття 144 Римського договору передбачила відповідальність європейських комісарів перед ЄП. Усунути їх від виконання обов'язків можна було лише двома третинами голосів від по­вного кворуму парламентаріїв. Недовіру можна було висловити лише всьо­му складу Європейської комісії, а не окремим її членам.

Єдиний Європейський Акт 28 лютого 1986 р. частково розширив по­вноваження ЄП. Було встановлено так звану "процедуру співробітництва", тобто якщо Європейська комісія не вдоволена поправками європейських парламентаріїв, вона мала повернути відповідний законопроект на повтор­не читання. Якщо і після цього ЄП наполягає на своїй позиції, Європейська комісія може прийняти власну версію документа, але лише шляхом одно­стайного рішення протягом трьох місяців.

Єдиний Європейський Акт зробив легітимними прапор ЄС — блакитне полотнище з 12 жовтими зірками, розташованими колом, а також євро­пейський гімн, музикою якого стала бетховенська "Ода радості". Суттєво розширилося коло питань, консультації з яких із ЄП були обов'язковими. Насамперед це всі питання щодо створення Спільного ринку, зокрема ЄП формує його політичний вимір. З цією метою було прийнято 279 пра­вових актів.

Важливу роль у правовому регулюванні діяльності не лише Євро­пейського парламенту, а й усього Європейського Союзу, відіграє процедура затвердження бюджету. Європейський парламент відповідно до статті 203 Римського договору має право відхилити проект бюджету, може змінювати структуру бюджетних статей, наприклад між трьома основними фондами — регіональним, соціальним та аграрним, що становлять дві третини бюджету, але не може збільшувати видатки бюджету. У 1986 р. з бюджетних супере­чок між Європейською комісією та Європейським парламентом рішення приймала Європейська Судова Палата⁹.

Важливий етап розширення повноважень ЄП настав із підписанням Маастрихтського договору (лютий 1992 р.), відповідно до якого 1 листо­пада 1993 р. було створено Європейський Союз. Названий договір визначив потребу активізації взаємодії між Європейським парламентом та національ­ними парламентами країн — членів ЄС з метою зміцнення демократичного фундаменту союзу, розширення можливостей участі громадян у процесі прийняття рішень. На цій основі протягом 1990-х років інтенсивно розвива­лася співпраця між фракціями національних парламентів та панєвропейсь- кими фракціями ЄП.

У цей час Європейський парламент забезпечив реалізацію другого етапу створення Економічного та Монетарного союзу ЄС, сприяв формуванню засад спільної зовнішньої та оборонної політики ЄС, сформував правові умови для реалізації принципу субсидіарності (тобто вирішення політичних проблем на рівнях регіональної та загальноєвропейської компетенції) та спільного громадянства країн — членів ЄС згідно з Шенгенськими угодами 1985 р. Європейський парламент також вперше призначив особу, яка сте­жить за дотриманням прав громадян — омбудсмена. З того часу в центрі уваги Європарламенту постійно перебувають проблеми забезпечення прав людини у глобальному масштабі.

Амстердамський договір 1997 р. зміцнив право Європейського парла­менту брати участь у процесі прийняття всіх рішень Європейського Союзу та контролювати роботу його органів, зокрема через бюджетний механізм та пряму взаємодію з громадянами країн — членів ЄС.

У грудні 2000 р. в Ніцці була затверджена Хартія прав громадян країн — членів ЄС. Зокрема, було розширено право подавати петиції до Європарла- менту. Ця інституція також мала сконцентрувати свою діяльність на забез­печенні соціальних та екологічних прав громадян.

Договір, підписаний тоді, зафіксував принципи роботи органів ЄС після прийому нових країн-членів. Зазначимо, що одним із найбільш прин­ципових питань нинішнього реформування структур Європейського Союзу є адаптація до майбутньої реальності прийому нових країн-членів. Зрозуміло, що вступ щонайменше 12 претендентів вимагає суттєвих змін в організації роботи всіх інститутів ЄС, включно з Європейським парламентом.

Роль Європейського парламенту на сучасному етапі розвитку ЄС. Місце, функції та завдання Європейського парламенту в інтеграційно­му політичному процесі загалом були визначені Маастрихтським догово­ром 1992 р., Амстердамським договором 1997 р., Договором, підписаним у Ніцці 2000 р. По суті Європарламент перетворився на головний орган, покликаний здійснювати демократичний контроль за діяльністю виконавчої влади — Європейської комісії (а це 24 генеральні дирекції, 20 європейських комісарів, 21 тис. службовців з усіх країн — членів ЄС та річний бюджет у 87 млрд. євро), а також ефективно захищати права громадян країн — членів Європейського Союзу¹⁰.

Сучасний етап розвитку європейської інтеграції насамперед пов'яза­ний з реформуванням інституцій Євросоюзу з метою поглиблення інтегра­ційного процесу, з одного боку, та забезпечення вступу нових країн-членів, з другого. Реалізація цього складного та суперечливого процесу значною мірою залежить від Європейського парламенту, який має ратифікувати Договори про вступ до Європейського Союзу країн-претендентів.

Доки тривали складні переговори щодо прийому нових країн- членів, справжнім випробуванням для діючих структур Європейського Союзу став скандал навколо Європейської комісії на чолі з Ж. Сантером. У грудні 1998 р. під час розгляду проекту бюджету на наступний рік Рахун­кова палата ЄС виявила факти корупції¹¹. Внаслідок цього на засіданні Європарламенту 14 січня 1999 р. постало питання вотуму довіри до Євро­пейської комісії. Результати голосування (293 — за довіру, 232 — проти, 27 — утримались) дали привід політичним оглядачам говорити, що фрак­ція європейських соціал-демократів "покриває" свій склад Європейської комісії¹². Однак, врешті-решт, під тиском звіту незалежної комісії екс­пертів 16 березня 1999 р. всі європейські комісари на чолі з Ж. Сантером пішли у відставку.

Після короткочасних, але досить інтенсивних політичних консуль­тацій, 6 травня 1999 р. було досягнуто консенсусу, і Європарламент прого­лосував за призначення італійця Р. Проді на посаду голови Європейської комісії з терміном повноважень до 2004 р.

Таким чином, з одного боку, ця суттєва політична криза довела ефек­тивність демократичного контролю з боку Європарламенту за діяльністю Європейської комісії, але, з другого, завдала відчутного політичного удару по європейських соціал-демократах, які багато в чому внаслідок саме цього програли вибори до Європейського парламенту в червні 1999 р.

Передвиборна кампанія головним чином концентрувалася на фактах корупції Європейської комісії та на питаннях фінансового забезпечення ро­боти депутатів ЄП. За інформацією преси, на утримання кожного з 626 де­путатів Європарламенту щомісячно витрачається 18500 DM. Це питання стало вагомим аргументом для критики діяльності євробюрократів з боку євроскептиків. Водночас наголошувалося, що не існує дешевих механізмів забезпечення функціонування демократичної політичної системи.

За результатами виборів 10-13 червня 1999 р. партійна структура Європарламенту набула нового вигляду (табл. 2, стор. 174 ).

Таким чином загалом у Європейському парламенті незначну більшість зараз мають правоцентристські партії, що створює певну рівновагу по­літичних сил, оскільки Європейська комісія майже повністю складається з комісарів лівоцентристської партійної належності. Таким чином, у вико­навчих та законодавчих органах ЄС виборці створили певний партійних ба­ланс сил. Проте зважаючи на близькість позицій християнських демократів та соціал-демократів щодо проблем та перспектив європейського інтегра­ційного процесу, діяльність нинішнього партійно-політичного складу Євро­пейського парламенту загалом законодавчо забезпечує актуальні потреби розвитку ЄС.

 

626 депутатів Європейського парламенту структурувалися у 9 фракцій:

1  — Європейської народної партії (233 депутати);

2  — Соціал-демократичних партій Європи (180 депутатів);

3  — Ліберально-демократичних партій Європи (50 депутатів);

4  — Зелених — Вільний європейський альянс (48 депутатів);

5  — Об'єднаних європейських лівих (42 депутати);

6  — Союз за вільну Європу націй (30 депутатів);

7  — Європейських демократів (16 депутатів);

8  — "технічна" фракція незалежних депутатів (19 депутатів);

9  — позафракційні (8 депутатів).

Перспективи розвитку Європейського парламенту. Обрій розвитку Європейського Союзу в політичній сфері залежить від взаємодії структуро- утворюючих елементів політичної системи, а саме від діяльності урядів, парламентів, громадян.

З виходом значної частини політичного процесу на наднаціональний рівень гостро постала проблема забезпечення демократичних норм суспіль­ного життя, адже з часів Великої французької революції кінця XVIII ст.

саме національна держава та сформоване в її форматі громадянське су­спільство були гарантами дотримання прав людини. Тепер стратегічні рішення виробляються та впроваджуються на наддержавному рівні, що ви­магає певного реформування політичних інститутів та механізмів їхньої взаємодії. Отже, нагальною є потреба подальшого розвитку демократичних процедур, підвищення прозорості процесу прийняття рішень через контроль з боку громадськості країн — членів ЄС. Саме ці проблеми становлять серце­вину нинішнього порядку денного реформування Європейського Союзу.

Поки що основні рішення приймає Європейська комісія, а опосередко­ваний контроль за нею здійснюють національні парламенти, які затверджу­ють представників своїх держав у цій структурі. Водночас члени національ­них парламентів обираються тими самими виборцями, котрі формують склад Європейського парламенту, тому формально не може бути заперечень стосовно збільшення відповідних повноважень ЄП. Розвиток цієї тенденції, здається, вже став незворотним.

Поглиблення європейської політичної інтеграції стимулює утворення за­гальноєвропейських партійних структур, завдяки чому, можливо на виборах 2004 р., громадяни країн — членів ЄС обиратимуть депутатів Європейського парламенту за єдиним партійним списком. Заплановано, що на цих виборах вже братимуть участь громадяни нових країн-членів, які до того часу в ідеалі мають вступити до Європейського Союзу.

Відповідно до копенгагенських (1993) критеріїв країни — претенденти на вступ до ЄС повинні мати стабільну внутрішню демократичну структуру, правовий прядок, захищати права людини, виконати низку вимог щодо за­конодавчої адаптації. Це визначає потребу постійного діалогу між євро­пейськими парламентаріями.

Неминуча процедура розширення ЄС об'єктивно вимагає перегляду чисельності депутатських мандатів у ЄП, процедури прийняття рішень так званою кваліфікованою більшістю голосів.

Отже, 7-11 грудня 2000 р. у Ніцці (це був найбільш тривалий саміт за всю історію ЄС) обговорювалися стратегічні питання проблем та перспектив Європейського Союзу. Звичайно, найпринциповіше питання, яке поки що ли­шається відкритим, — кінцева мета європейської інтеграції. Риторичним є питання створення Сполучених Штатів Європи за гіпотетичною конфедера­тивною моделлю, оскільки більшість європейських політиків все-таки займа­ють позицію, яка полягає в бажанні перетворення ЄС на світову суперсилу, але не супердержаву.

Складну групу становлять суперечки між "великими" та "малими" (за чисельністю населення) країнами — членами ЄС. Останні були проти пропорційного представництва в Європейській комісії та Європейському