Дослідження процесів наповнення та використання бюджетних ресурсів у регіонах

Другий розділ „Дослідження процесів наповнення та використання бюджетних ресурсів у регіонах” розкриває технологію і результати оцінки повноти наповнення та ефективності використання бюджетних ресурсів у Львівській області, сучасний стан управління міжбюджетними відносинами в Україні та на рівні регіонів.

Забезпечення ефективного використання бюджетних коштів слід віднести до одного з головних завдань бюджетного процесу, особливо коли можливості бюджетів обмежені і рівень бюджетної забезпеченості не відповідає потребам регіонів у фінансових ресурсах, мають місце незаконні витрати та інші порушення законодавства у фінансово-бюджетній сфері.

Для оцінки ефективності використання місцевих бюджетних коштів автором обрано три методи. Порівняльний метод забезпечує оцінку результатів від видатків на утримання закладів, що надають послуги населенню, з визначенням змін у порівнянні із попередніми роками і в досягненні наміченої мети. Факторний метод дозволяє оцінити ефективність використання бюджетних ресурсів на основі статистичних даних  з урахуванням впливу окреслених автором чинників на кінцевий результат. Аналіз пакету даних передбачає дослідження співвідношень між витраченими ресурсами і отриманими результатами на основі порівнянь з іншими аналогічними системами бюджетних видатків; визначення резервів поступлень додаткових коштів та виконання плану мобілізації доходів, показників зростання і зміни структури видатків, зміни балансу доходів і витрат. Запропоновану в дисертації  систематизацію  і  класифікацію  доходів  (видатків)  бюджету, методику досліджень покладено в основу оцінки виконання бюджету Львівської області за 2000-2006 роки.

 

Наповнення і виконання місцевих бюджетів відбувалося в умовах рефор мування бюджетної політики України. Цей об’єктивний чинник разом із дією суб’єктивних чинників регіонального рівня обумовили динаміку та ефективність бюджетного процесу. Обсяг місцевих бюджетів у Львівській області, за офіційними даними, щорічно зростав (табл.1). Це переважно пов”язане із значним збільшенням заробітної плати працівників бюджетної сфери та зростанням затрат на соціальні потреби.

                                                                                                             Таблиця 1

Доходи і видатки бюджету Львівської області                                                                                                                            

Показ-ники	2001		2002		2003		2004		2005		2006 (прогноз)
	млн. грн.	% до 2000	млн. грн.	% до 2001	млн. грн.	% до 2002	млн. грн.	% до 2003	млн. грн.	% до 2004	млн. грн.	% до 2005
Доходи	1112,3		1361,9	122,4	1723,2	126,5	1988,1	115,4	2685,7	135,1	3310	123,3
Видатки	1091,5		1298,9	119,0	1649,5	127,0	2020,5	122,5	2655,9	131,4	3352	126,2

 

В структурі бюджетних доходів зменшувалась питома вага податкових надходжень, оскільки темпи зростання податкової бази місцевих бюджетів набагато відставали від темпів зростання соціальних норм. Мобілізація закріплених доходів загального фонду бюджету залежала, передусім, від трьох груп податків: податку з доходів фізичних осіб, єдиного податку з суб’єктів малого підприємництва і плати за землю (рис.2).

 

Рис.2. Питома вага джерел  наповнення дохідної частини загального фонду бюджету Львівської області у 2005 році

 

В області щорічно збільшувались планові показники по доходах місцевих бюджетів проти розрахункових показників МФУ, що пояснюється заниженням, порівняно з мінімальною потребою регіону, розрахункових показників по видатках, а також в 2002-2004 роках  -  по доходах.

Мало місце стрімке зростання надходжень єдиного податку для суб”єктів малого підприємництва, що було викликане переходом багатьох підприємств на спрощену систему оподаткування. Зменшились надходження місцевих податків і зборів через скасування збору за проїзд територією прикордонних областей автотранспорту, що прямує за кордон, готельного збору.

Негативно на надходження до загального фонду вплинули: заборгованість із заробітної плати, тінізація економіки, недоїмка по платежах і зборах, неефективне використання земельних ділянок і нежитлових приміщень, недосконалий контроль за дотриманням норм законодавства, надання місцевих та державних податкових пільг. У зв’язку із непрозорою приватизацією об’єктів комунальної власності і погіршенням результатів фінансово-господарської діяльності багатьох комунальних підприємств зменшились надходження податку на прибуток підприємств.

Важливим інструментом регулювання надходжень у загальний фонд є розмір ставок податків і зборів, які були значно нижчими за граничні та не переглядалися. Зокрема, ставка плати за землю, за торгові патенти на деякі види підприємницької діяльності, єдиного податку для суб’єктів малого підприємництва.

Надходження до державного бюджету податкових і митних платежів, за рахунок яких здійснюється перерахування дотації вирівнювання, перевищували планові завдання. У зв’язку з цим область отримувала додаткові дотації за перевиконання плану мобілізації доходів у держбюджет. За підсумками 2004 року така дотація не була перерахована, що знизило стимули місцевої влади до нарощування доходів.

По спеціальному фонду у 2006 році можливе зростання податку з власників транспортних засобів у зв’язку із переглядом розміру ставок та скасуванням низки пільг. Зберігаються труднощі із поступленням коштів від продажу земельних ділянок та продажу комунального майна через нечітко визначені межі населених пунктів, відсутність розмежування комунальної та державної власності, прозорих механізмів приватизації на конкурсних засадах.

Чинне законодавство не стимулювало повнішого використання резервів щодо збільшення надходжень до бюджетів. Свідченням цього у Львівській області в 2004-2005 роках було збільшення показника податкоспроможності місцевих бюджетів, що призводило до зменшення трансфертів з Держбюджету, а також неперерахування області державної дотації за перевиконання мобілізаційних завдань.

Методологією Державного бюджету на 2006 рік не передбачено зменшення залежності місцевих бюджетів від отримання трансфертів з державного бюджету, створення достатніх фінансових стимулів для збільшення їхньої доходної бази. Навпаки, зберігається стійка тенденція до централізації фінансових ресурсів у державному бюджеті. Цьому сприяє також існуючий формульний підхід до розподілу бюджетних ресурсів. Недосконалість бюджетних формул посилює дисбаланс місцевих бюджетів. Особливо останніми роками спостерігається нарощування диспропорцій у місцевих бюджетах, оскільки розрахункові показники по доходах формуються так, що рівень перевиконання їх знижується. Знижується додаткова дотація на усунення диспропорцій між місцевими бюджетами через нерівномірність мережі бюджетних установ, тоді як потреба у бюджетних ресурсах на місцях зростає (рис.3). Це послаблює вплив бюджету на розвиток регіону.

Рис.3. Диспропорції у місцевих бюджетах Львівської області та джерела їх покриття

 

За основними напрямками бюджетних видатків мали місце такі тенденції. Фактичні видатки на утримання органів управління значно перевищували розрахункові показники МФУ, тому використовувались додаткові доходи бюджетів і перерозподіл видатків з інших бюджетних галузей. Зростання видатків пов’язано з недотриманням типових штатів, великою кількістю сільських рад із малою чисельністю населення, заниженим фінансовим нормативом.

Аналіз свідчить, що чотирьохкратне зростання бюджетних видатків на освіту відбувалось, переважно, по видатках на зарплату працівникам галузі. Погіршується ефективність використання бюджетних коштів за рахунок заниження наповнюваності класів та груп дошкільнят, збільшення   чисельності   працівників   освіти   при   зменшенні   кількості   учнів, низьким є показник середньорічної кількості днів перебування дітей в дошкільних установах.

В галузі охорони здоров’я темпи зростання бюджетних видатків були нижчими, ніж в освіті, але відбулось подвоєння обсягу цих видатків. Найбільшу питому вагу, як і в інших галузях, мали видатки на заробітну плату (рис.4). Резервом підвищення ефективності слід вважати раціоналізацію лікарняної мережі, скорочення зайвого персоналу, доведення ліжкового фонду до нормативної величини, скорочення тривалості перебування хворих у стаціонарах за рахунок покращення надання послуг, забезпечення нормативної завантаженості амбулаторно-поліклінічних закладів, розподіл видатків поміж обласними медичними установами за програмно-цільовимметодом.

Рис.4. Обсяг та структура видатків установ охорони здоров’я Львівської області

 

Видатки на культуру значно перевищували розрахункові показники МФУ за рахунок перерозподілу коштів з інших галузей та одержання додаткових доходів. Їх найбільша складова – це заробітна плата з нарахуваннями, хоча вона є найнижчою серед працівників бюджетної сфери. Знижується частка власних надходжень установ культури в галузь і поступлень в спецфонд через відсутність відповідних заходів на місцях.

 Видатки на утримання установ соціального захисту і забезпечення щорічно зростають. В їх структурі найбільшими є видатки на заробітну плату з нарахуваннями,    придбання    медикаментів    та    продуктів    харчування,    оплату енергоносіїв, капітальні видатки на ремонт і реконструкцію будівель.

За умов економічного зростання, а, отже, збільшення бюджетних видатків, нелогічним видається тенденція останніх років до збільшення частки трансфертів з держбюджету до місцевих бюджетів, які сягнули більше половини їх дохідної частини. Держава повинна передавати на регіональний рівень управління повноваження і фінансові ресурси, які дають громадам реальні можливості та стимули до розвитку. Самоврядування є єдиним видом публічної влади, об’єктивно зацікавленим у цьому. У зв’язку з тим, що місцеві бюджети є найбільш соціальними за своїм призначенням, за нестачі бюджетних коштів першочергове виконання соціальних платежів перешкоджає розвитку регіонів. За необхідності на місцях вишукувати додаткові кошти на делеговані повноваження, а також скасування низки місцевих зборів та податків, житлово-комунальна сфера та інші регіональні програми недоотримують значну суму бюджетних коштів.

Існуючий в Україні механізм наповнення місцевих бюджетів не забезпечує ефективного стимулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади, ОМС і населення у розвитку регіонів на основі повнішого використання їх потенціалу. Потребують перегляду відносини влади із підприємцями на основі забезпе чення фіскальної достатності податків, у сплаті податків юридичними та фізичними особами. Наповнення місцевих бюджетів залежить від активізації економічної діяльності в регіоні, у зв’язку з чим важливо оцінити відповідність структури бюджетних надходжень вимогам забезпечення ефективного розвитку регіону.

Ефективність виконання функцій місцевих органів влади залежить від адміністративно-територіального устрою, реформування якого повинно чітко визначити функції, повноваження та сфери відповідальності ОМС і органів виконавчої влади. Управління процесами наповнення місцевих бюджетів та їх цільового використання повинно відбуватись, враховуючи інтереси всіх учасників бюджетного процесу. Особливо важливим є управління коштами бюджету розвитку, оскільки реалізація економічно необгрунтованих інвестиційних проектів призводить до збільшення обсягів незавершеного будівництва, створення неефективної мережі бюджетних установ і, як результат, погіршення якості публічних послуг.