Теоретико-методологічні основи формування бюджетної політики регіону

Перший розділ „Теоретико-методологічні основи формування бюджетної політики регіону” присвячений дослідженню сутності основних понять і результатів реформування регіональної бюджетної політики в Україні, ролі та функцій місцевих органів влади у формуванні міжбюджетних відносин, систематизації фінансових джерел наповнення і використання місцевих бюджетів.

Економічна природа бюджету проявляється в тому, що держава надає суспільству блага і послуги, що фінансуються за рахунок системи державного і місцевих бюджетів. Як економічна категорія, державний бюджет є сукупністю економічних відносин між державою і юридичними та фізичними особами щодо розподілу і перерозподілу внутрішнього валового продукту з метою формування й використання централізованого фонду грошових ресурсів, призначених для виконання державою її функцій. В практичній діяльності бюджет є планом формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної влади, органами влади АРК та місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду. Місцевий бюджет є планом утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення виконання функцій та повноважень місцевого самоврядування. На рівень забезпеченості власних повноважень ресурсами великий вплив має ефективність діяльності місцевого самоврядування.

Бюджетна політика є невід’ємним складником фінансової політики, повинна орієнтуватися на забезпечення компромісу інтересів учасників бюджетного процесу, спрямованого на зростання сукупного споживання. Її складовими є визначення доходів, формування витрат, балансування дохідної та видаткової частини бюджету.

Основою побудови ефективних бюджетних відносин, які наближують регіональні органи влади і управління до інтересів та потреб споживачів на території регіону, є механізм регіоналізації. Здатність місцевих органів влади виконувати свої функції базується на двох основних можливостях самоврядування: володінні та розпорядженні власністю, участі в бюджетному процесі та розподілі грошових коштів на основі реалізації власних і делегованих державою повноважень.

Бюджетним кодексом України закладено концептуальні основи реформування міжбюджетних відносин, які в цілому відповідають європейській практиці в цій сфері. Але їх практична реалізація потребує реформи бюджетної системи та адміністративно-територіального устрою України. Залишаються невирішенимипроблеми наповнення бюджетів грошовими коштами, невиконання більшості бюджетів, ухилення від податків, втрат бюджету від пільг, низької фінансової та управлінської дисципліни, тінізації економіки, неефективних витрат, марнотратства, розкрадання державних коштів.

Обмеженість ринкових методів фінансового забезпечення належного рівня життєдіяльності людини створює об’єктивні умови для державного регулювання бюджетних процесів з метою досягнення суспільного добробуту. Важливо правильно визначити ступінь такого втручання. Теорія регулювання економіки за допомогою державних фінансів пройшла шлях еволюційного розвитку. Дж.Кейнс сформував теорію державних фінансів, згідно з якою основне завдання економічної політики держави полягає в управлінні сукупним попитом, а бюджет є основним інструментом для проведення цієї політики. Негативні наслідки використання головних підходів цієї теорії в реальній економіці стали причиною розвитку теорії економіки пропозицій (Р.Хол, Г.Талок, А.Лаффер), постулатом якої є зменшення втручання держави в економічні процеси та стимулювання підприємництва на основі скорочення обсягів державних видатків і податкового навантаження. Але використання таких принципів бюджетної політики не забезпечило стабільності та збалансованості державних фінансів. Розвинені соціально орієнтовані країни використовують кейнсіанські методи регулювання фінансово-бюджетних процесів, але з урахуванням накопиченого досвіду. Через їх бюджети розподіляється від 30 до 60% ВВП. Але суттєве зростання публічних видатків не завжди призводить до адекватного покращення якості соціальних послуг.

Розподіл державних видатків на загальнодержавні та місцеві повинен реалізовуватись  за  принципами  теорії   суспільного добробуту: територіального вирівнювання соціальних видатків на життєвий рівень населення, зменшення розриву в рівнях життя різних категорій населення. В теперішніх умовах господарювання основою бюджетної політики ЄС є теорія нового регіоналізму, коли сутність регіонального розвитку пов”язується з використанням ендогенного потенціалу регіону, перенесенням акцентів з прямого державного регулювання на стимулювання формування в регіонах автономних фінансових механізмів використання власного потенціалу ресурсів. Із зростанням якості життя  надання послуг населенню перестає бути головною функцією місцевої влади, на зміну приходить визначення потреб населення та пошук оптимальних шляхів їх забезпечення. Органи місцевого самоврядування (ОМС) повинні виконувати роль замовників послуг та оплачувати їх, тоді за їх допомогою досягатимуться три мети: фінансова автономія (делегування окремих повноважень), демократія (участь у самоврядуванні), ефективність (надання послуг згідно потреб).

Децентралізація ускладнює процес перерозподілу ресурсів і макроекономічного управління через бюджет, якщо не проводити відповідне конструювання міжбюджетних відносин та інституційне упорядкування. В дисертації показано, що розподіл видатків ефективний у випадку, коли кожен вид публічних видатків здійснюється на тому рівні влади, який найбільше репрезентує одержувачів таких коштів. Потрібна гармонізація національної податкової політики з метою уникнення викривлень у розподілі ресурсів. Фіскальна децентралізація за умов суттєвого делегування повноважень потребує досконалого податкового адміністрування і менеджменту публічних видатків на субнаціональному рівні.

Враховуючи, що посилення фінансової автономії місцевих бюджетів потребує подальшої систематизації і класифікації доходів і видатків місцевих бюджетів по розділах бюджетної класифікації для ефективного контролю коштів та посилення впливу ОМС на формування бюджету, пропонується класифікувати доходи за здатністю місцевої влади ефективно впливати на джерела формування бюджету (рис.1). Для різних класифікацій видатків місцевих бюджетів (функціональної, економічної, відомчої, кредитування бюджету, програмної) узагальнено основні характеристики (критерії, об’єкти, рівні деталізації). Упорядкування характеристик сприятиме цільовому використанню коштів на виконання закріплених за ОМС повноважень.

В основі виникнення проблем наповнення та цільового використання бюджетних коштів знаходяться суперечності інтересів різних учасників бюджетного процесу. Тому він розглядається як об’єктивно існуючий процес пошуку шляхів розв’язання цих суперечностей. Для України ефективними є створення системи громадського контролю за наданням пільг та витрачанням бюджетних коштів, системи правових обмежень, застосування цивілізованих правил і процедур прийняття бюджетних рішень.